需要重点落实的几个关键问题：优化建议

土地征收如何补偿是征地制度改革最核心的问题之一，需要重点落实以下几个关键问题（董祚继，2017）。

（一）完善土地征收补偿标准

采用“年产值倍数法”测算土地补偿标准的方法越来越受到学者的质疑，但一些人将其简单归纳为计划经济的产物则不尽准确。其实，“年产值倍数法”说到底还是“纯收益还原法”的变形，而“纯收益还原法”历来是市场经济条件下测算土地价格的基本方法（所谓的“市场比较法”和“假设开发法”是一个简化的实用办法，基本原理还是“纯收益还原法”），并非计划经济才有。有必要进一步搞清楚的，是“产值”的计算依据，以及“倍数”如何合理确定，二者合起来说，就是土地价格如何确定。

围绕土地征收补偿，土地价格确定主要有4种观点：一是按征地后土地出让价格进行补偿，二是按集体建设用地市场价格进行补偿，三是让农民在征地中参与土地增值收益分配，四是按集体农用地市场价格修正以后进行补偿（王顺祥，2010）。第一种补偿标准，其实是按照土地规划用途及其市场价格进行补偿，亦即土地增值收益全部归被征收人所有，这不符合增值共享原则，会造成严重的社会不公。第二种补偿标准，本质上与第一种补偿标准无异，都是建设用地的市场价格。第三种和第四种观点，符合增值收益共享原则，但还需要进一步明确增值收益分配办法和农用地市场价格修正办法。另外，也有观点认为，土地征收价格=农用地价格+地上附着物价格+土地转用后增值的区段平均值的分割值，或土地征收价格=农用地价格+土地转用后增值的区段平均值的分割值。这在本质上与上述第三、第四种观点一致。

综上，可以在目前的“年产值倍数法”基础上适当改进，综合考虑土地原用途和区位、经济发展水平、土地供求状况、人均收入等情况，合理确定土地补偿标准；完善征地补偿与收入上涨、物价增长指数等相适应的动态调整机制，在经济发展的基础上逐步提高补偿水平。此外，对残余地补偿费、青苗费、搬迁费以及其他必要支出等补偿，根据实际情况确定。

（二）改革农民住房征收补偿办法

现行法律关于土地征收中涉及农民住房的部分，是将其作为“被征收土地上的附着物”对待，在城乡一体化的背景下，这一做法显然已不合时宜。改革的方向，是统一集体土地和国有土地上房屋征收与补偿的政策，一律按照被征收房屋的价值进行补偿。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。这一规定也同样适用于集体土地上农民住房的征收补偿。

考虑到农民住房的特殊性，既可以在确保农民“户有所居”条件和自愿的前提下，采取货币补偿方式；也可以因地制宜采取重新安排宅基地、提供安置房等方式，保障和改善农民居住条件，确保农民住房财产权益。

（三）探索就业、社保等多元保障机制

1999年实施的新《土地管理法》坚持关于安置补助费的规定，但取消了就业安置这一规定，后来出台的相关政策文件中也只是要求地方妥善处理被征地农民安置问题，并未提出强制性安置规定。这不仅给被征地农民的就业问题留下隐患，也带来农民养老、医疗等一系列社会保障问题。事实上，数量有限的安置补助费很难抵消农民家庭就业、社保等实际困难，改革势在必行。

在劳动就业市场化日益发展和农民就业渠道越来越窄的情况下，对被征地农民的就业安置应由以安排劳动力就业为主转向以市场为导向的多种途径安置，着力拓宽安置渠道。可考虑的安置方式，包括货币安置、征地补偿费入股安置、留地安置、留物业安置、用地单位安置、农业安置、异地移民安置、粮食补贴等，要因地制宜进行选择。同时，县级政府要切实发挥促进被征地农民就业的主体责任，做好就业咨询、就业指导、就业培训、职业介绍等服务。

加大对被征地农民的社会保障力度，对土地征收制度改革具有治本意义。要积极探索制定被征地农民纳入社会保障的具体办法，增加被征地农民社会保障费用，将符合条件的被征地农民全部纳入城镇医疗、养老等社会保障体系。(www.xing528.com)

（四）探索农民集体分享土地增值收益的实现形式

增值收益共享是土地征收补偿改革的基本方向，要抓紧探索农民集体分享土地增值收益的多种实现形式，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

首先，要按照县级行政区域测算平均土地增值收益，作为建立增值收益分配机制的基础。原则上，可以县级行政区域为单位，将国有建设用地有偿使用收入扣除征地补偿安置费用和土地开发支出等成本，视作征收转用产生的土地增值收益。其次，综合考虑土地增值收益的形成因素，从当地实际出发，合理确定土地增值收益在国家和集体之间的分配比例。再次，可以从土地增值收益中安排一定资金，或安排一定数量的土地或厂房、商铺等物业，由被征地农村集体经济组织经营。通过上述措施，保障国家、集体、个人多方利益的平衡，逐步提高农民集体分享的增值收益，保证农户拥有长期的收入来源。

2016年10月17日，课题组董祚继博士在中国农业大学资源环境学院做农村土地制度改革报告时，曾就“涨价归公”“涨价归私”和“涨价分享”问题进行了现场调查，结果超过九成的师生毫不犹豫地支持“涨价分享”。由此可见，“涨价分享”观点正在被大多数人接受，是具有时代性的价值观念。理论指导实践，又接受实践的检验。“涨价分享”论也需要实践支撑、实际验证，以下以东部沿海省份某县为例进行分析。

该县地处长三角腹地，临近省会城市，地理位置优越，“十二五”期间GDP年均增长10.1％，2015年达到392.7亿元，综合经济实力进入全国“百强县”前40名。在20世纪90年代，该县土地征收以乡镇人民政府为主组织实施，补偿标准从3000元/亩至10300元/亩不等。世纪之交以来，该县对征地补偿标准做了数次调整，补偿办法不断完善。1999年9月，该县制定了《征用土地补偿标准的暂行规定》，实行统一征收、统一标准，补偿标准按照“年产值倍数法”确定，土地补偿费和安置补助费根据地类不同从9000元/亩至24000元/亩，青苗和地面附着物按实补偿，每亩安排一个农转非指标，在县城规划区开始实行留用地制度。2003年9月，该县对征收土地补偿标准做了调整，全县实行区片综合价，县城区域为一级片区，土地补偿费、安置补助费、青苗和地面附着物合计32000元/亩（含3500元青苗补偿），其他乡镇为二级片区，土地补偿费、安置补助费、青苗和地面附着物合计26000元/亩（含3500元青苗补偿），同时被征地农民可自愿选择参加生活补助或生活保险制度。2009年1月，该县再次调整征收土地补偿标准，一级片区增加到39000元/亩（含4000元青苗补偿），二级片区增加到36000元/亩（含4000元青苗补偿）。2014年1月，该县发布《关于调整征地补偿安置政策及加强征地管理的通知》，将征地补偿片区综合价改为全县征地统一价，标准提高到50000元/亩（含5000元青苗补偿），同时统筹城乡保障水平，凡参加被征地农民保障制度的人员，可以自愿选择参加职工基本养老保险制度或城乡居民基本养老保险制度。可以看出，该县随着经济不断发展，土地征收补偿标准逐步提高，补偿机制日益完善，失地农民保障不断加强。

全县“十二五”期间总征地738宗，面积1.7万亩，土地出让（划拨）收入相关支出合计90.58亿元。总体分析，被征地农民已直接或间接分享了土地增值收益。

直接分享部分：（1）该县征地补偿从2003年开始不再采用农用地年产值倍数法，先后采用了片区综合价和统一综合价，综合价已经考虑了土地区位、供求关系、经济发展水平。经过数次调整，目前征地综合价标准已提高到50000元/亩，明显高于按农用地年产值倍数计算的补偿标准，一定程度上让被征地农民直接分享了土地增值收益。（2）从2003年开始，规定被征地农民可自愿选择参加生活补助或生活保险制度，2014年进一步统筹城乡保障水平，参加被征地农民保障制度的人员，可自愿选择参加职工基本养老保险制度或城乡居民基本养老保险制度。“十二五”期间，共有12830位农民纳入保障体系，平均每人在征地保障中可获得净收益17.12万元。据测算，“十二五”期间政府在为失地农民参保提供保障上，共支付约22亿元。（3）进入21世纪以来，在县城规划区开始实行留用地制度，每年都安排一定比例的商业留用地和村级留用金，用于发展集体经济，保证被征地农民能够分享城镇化发展成果。

间接分享部分：（1）“十二五”期间全县从土地出让金中计提的各种支农支出，包括农田水利建设基金、社会保障基金、农业发展基金、农业土地开发资金、农村基础设施支出、耕作层剥离等，共计12.47亿元，占总支出的13.77％，这些支出与农民生产生活息息相关。（2）“十二五”期间年均新增建设用地3416亩，土地征收有力支撑了工业化、城镇化发展（工业增加值五年增长54.8％，城镇化率从58％提高到64％），促进了城乡统筹发展和农村和美家园的建设，使全体人民分享了工业化、城镇化带来的土地增值收益。

该县是本次农村土地制度改革试点地区之一。据测算，该县目前土地被征收农民所得，包括土地补偿款、安置补助费和养老保障等在内，平均略高于20万元/亩。而在试点第一年，该县集体经营性建设用地入市宗地共66宗，面积512亩，成交价款12889万元，平均25万元/亩；按照成交价16％～48％的比例共征收土地增值收益调节金2572万元，占出让总价款的20％；农村集体和农民净得10317万元，平均20万元/亩。也就是说，在征收了占出让总价款20％的土地增值收益调节金后，集体土地入市所得与征收所得大体相当。由此推算，目前该县土地征收中被征地农民直接分享的土地增值收益达到了80％[100％-（25-20）/25％]左右。当然，这只是全县的平均水平，不同区域、不同用途被征地农民分享增值收益的比例存在明显差距，最大差距可以达到2倍以上。越是偏远地区的农民，实际分享土地增值收益的比例也越高，这正是偏远地区农民对现行土地征收补偿标准接受程度普遍较高的原因。

从全国来看，由于缺乏相关资料，对被征地农民分享土地增值收益的比例难以具体测算。但从《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出完善征地补偿办法、制定并公布各市县征地统一年产值标准或片区综合地价以来，各地普遍采用了统一年产值标准或片区综合地价，征地补偿标准明显提高，可以肯定，各地被征地农民分享土地增值收益的比例都不同程度得到提高。这从征地补偿安置费用快速增长上也能得到部分印证。“十一五”以来是土地出让金大幅增长的时期，据统计，2008年至2013年，全国国有土地使用权出让总收入由10260亿元增至41250亿元，增长了3.0倍，而同期征地补偿增长更快，全国用于征地拆迁补偿及补助被征地农民的支出从3778亿元增至21770亿元，增长了4.8倍。被征地农民所得增长明显快于政府出让土地收入，这正是被征地农民分享土地增值收益的结果。

以上从理论和实证两方面的分析表明，“涨价共享”不仅获得了价值观上的普遍认同，而且已成为我国土地管理的现实实践。相应地，土地征收按原用途进行补偿已成为历史，兼顾原用途和规划用途进行补偿应是未来立法的基本考量。