土地征收补偿制度的优化设计

尽管土地征收补偿标准已经逐年提高，甚至部分地区已经突破农地一年产值30倍的上限，但是征地冲突仍然没有减少。一部分原因在于，征地补偿的高低无法衡量被征地者的满意程度（靳相木，2008）；特别是由于国家对于征地冲突非常敏感，要求地方政府不得使用暴力，尤其不能出现恶性事件。这实际上鼓励了个别被征地农民通过制造恶性事件谋取更大利益的行为。事实上，中国的土地征收补偿金额在各地呈现出巨大的差异，不能一概而论都是偏低的。2011年，本研究团队在全国4248份（河北371份、山东390份、广东1728份、广西581份、西藏260份、新疆918份）有效问卷的调研表明：被征地农户的年收入和生活水平总体高于未被征地农户。具体情况是被征地农民2010年总收入，包括劳动所得、政府各种补助（补贴）、投资收益、出售农产品（畜禽产品）、出售日用品（工艺品）、房租、设备租金等，户均为38045元；未被征地农民户均收入为34229元，被征地农户比未被征地农民年收入高出11.15％。但被征地农户年收入的标准差和均值标准误差比未被征地农户大，说明被征地农户年收入的变化幅度较大。沿海城乡接合部的农民大多盼望征地拆迁，也是这方面的佐证。但不可否认，在不少地方土地征收补偿标准低，补偿制度不完善，是被征地农民不满意的重要原因。

从世界各地来看，土地征收补偿标准可分为三种类型：按市场价格补偿、裁定价格补偿和法定价格补偿。美国、英国，以及我国香港地区等以土地征收时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准，法国以征收裁判的裁定为补偿标准，韩国、瑞典和我国按照法律规定的基准地价或法律直接规定的标准补偿进行补偿，各国并没有统一的模式。研究者的田野调查表明，即使以市场价为补偿标准，由于不少发达国家和地区的市场机制比较完善，人地矛盾并不突出，城市商业、住宅、工业地价曲线在城乡接合部是收敛的，土地征收的市场补偿价与农业土地的出售价格相差并不悬殊，这与我国的地价曲线很不相同，这是不少研究者所忽视的事实。实际上，当今世界各个国家所设计的土地征收补偿制度，各自所体现的原则也有根本不同。主要有以下三种：（1）完全补偿原则。该原则指对被征收人造成的全部损失进行补偿。这种补偿包括直接损失和由此造成的间接损失，例如土地未来收益、环境损失，甚至包括非经济上的损失，如心理压力、生活不适等。补偿不仅限于被征收客体，还包括与该客体有直接或间接关联以及因此而延伸的一切经济上和非经济上的利益。由于成本过高，这种补偿原则一般只存在于城市建设成熟的发达国家。（2）不完全补偿原则。该原则强调所有权的社会义务性，认为公共利益可以限制个人利益，在个人利益之上，在发生冲突时，公共利益优先。一般该种补偿只包括直接的财产损失。所以这种补偿成本较低，一般难以使农民维持原来的生活水平。大部分发展中国家均采用这种原则。（3）相当补偿原则。该原则认为由于征收目的的差异性，补偿标准是灵活的、相对的，因此对于土地征收补偿应分情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则。在多数情况下，本着宪法对财产权和平等原则的保障，对财产的征收侵害，给予完全补偿，但在特殊情况下，可以准许给予不完全补偿，比如对于财产所给予的一般性限制。该原则不仅体现了对公民合法财产的尊重，又兼顾了国家发展的公共利益的需要，为世界大多数国家所采用（吕图，2016）。因此，中国土地征收补偿制度的改革，应该选择适合中国国情的路径，着力点在于以下两个方面：被征地农民生活水平不降低，保证被征地者的土地权益不受到侵害。

杭州市的土地补偿制度设计，总体上也可以作为未来全国土地征收补偿制度的改革方向。该方案的制度设计核心是：聚集“四权”，增加失地农民获得感。也就是，围绕财产权、收益权、居住权、保障权等四项权利，通过市场化补偿、权益型安置、留用地“转权让利”、同城化社会保障的制度设计，建立兼顾国家、集体、个人三者利益的土地征收补偿机制，让被征地村和农民长期共享城市化红利。具体操作如下：

一是补偿标准由“静态”变“动态”，突显“财产权”。征地补偿价格制定机制是征地制度改革的核心。全面推行区片综合价，建立征地补偿动态调整机制，综合考虑资源禀赋、土地区位、经济社会发展水平等因素，及时调整征地补偿标准，确保同地同价。

二是安置方式由“单选”变“多选”，保障“居住权”。创新安置方式方法，构建临时过渡、回迁安置、货币化安置等多元复合安置体系，努力推进被拆迁人“早安居”“安好居”。适时提高拆迁过渡费用、搬家补贴标准，对超期安置人员加大补偿。(www.xing528.com)

三是收益分配由“买断”变“分红”，确保“收益权”。全面推行留地安置，征收农用地（不含林地）面积的10％核定留地规模，15亩托底保障；出让金全额返还，市级规费以项目补贴方式返还；4种开发模式（自主开发、合作开发、指标换物业、指标货币化）和除房地产开发外任意经营业态，村集体可自由选择；开发过程实施全程监管，确保村集体绝对控股、长期持有。

四是社保保障由“托底”变“提质”，夯实“保障权”。构建“即征即保、应保尽保”的社会保障体系，参保标准力求城乡接轨、同城同待遇。

当然，“留地安置”政策实施的效果并不一定都是理想的，各地可根据当地实际情况灵活选用，或制定其他更有效的政策。