分区域分阶段逐步缩小征地范围的优化方案

中国区域发展水平差异大，工业化、城市化和经济社会发展阶段各不相同，因此需要尊重各区域日益分化的客观现实，允许各地区采用内涵各有不同的“公共利益”界定。事实上，公共利益是一个动态的概念，不同区域和不同发展阶段的公共利益内涵并不相同。人们今天理解的公共利益和数十年前理解的公共利益就有很大差别，再过5到10年，人们可能又会修正现在对公共利益概念的界定。比如商业开发以前被严格排除在公共利益的范畴之外，但现在，大多数国家都认同商业开发在一定程度上也体现公共利益。最典型的就是上文已经述及的美国辉瑞公司征地、拆房建制药厂的案例，当地居民认为房屋反映了当地的历史和特点，拆除房屋建工厂不符合公共利益。但美国联邦最高法院最终以“有利于增加就业机会、增加财政收入”“公共利益是不特定多数人的利益，只要符合本地不特定多数人的利益，就是符合公共利益的”为理由，确认征地是符合公共利益的。由此可见，公共利益是一个发展的、动态的、主观的概念。以公共利益为依据的土地征收范围确定，也具有同样的道理。

还需要特别指出的是，正如前文所论，在现代社会，严格区分公共利益与非公共利益是一个接近无解的命题。因而，不应机械地将处于纯粹公共利益和纯粹非公共利益之间的大量用地，简单地归入公共或者非公共利益的范围。要充分考虑到征地制度改革环境的复杂性和艰巨性，缩小征地范围宜采取分区域、分阶段逐步推进。若征地范围界定过于严苛，不利于工业化和城市化的顺利推进，也不利于保障经济、协调社会发展矛盾。印度征地制度改革的教训，值得认真吸取。据《国际金融时报》2015年8月10日援引印度媒体报道，因为征收土地建设戈库尔拦河坝（Gokul Barrage）、抗争求偿17年未果，多达2.5万农民请求总统普拉纳布·慕克吉批准他们在印度第69个独立日、8月15日这一天上吊自杀。但是如果满足当地2.5万人的补偿要求，征收700英亩土地，至少需要补偿80亿卢比，相当于7.888亿元人民币，政府根本无力承担此费用。仅仅征地困难和高成本一项，就足以大大削弱印度的劳动力成本优势，这已成为印度投资环境的致命缺陷，并成为印度经济社会发展的致命痛点。从印度首都新德里到印度最著名的旅游城市、北方邦的阿格拉（以泰姬陵著名）之间，虽然只有200公里的距离，但乘汽车单程就要花5个小时，常使游人疲惫不堪。2007年，大众社会党在北方邦赢得选举后，首席部长玛亚瓦蒂计划在该邦境内沿亚穆纳河修建一条从毗连新德里的大瑙怡达城至阿格拉的高速公路，这样两城之间乘车时间可缩短至两个小时。这不仅能改善当地交通落后状况，还可借机带动这个贫困人口大邦西部公路沿线的经济发展。她计划这条公路在2011年通车，以此作为大众社会党的政绩，帮助该党能再次赢得2012年的邦议会选举。这条总长165公里、六车道的高速公路，沿途经过6个县，需要从400个村庄征收4.3万公顷土地，受影响人数约70万。由于当地农民的诸多不满，群体事件不断，工程竣工日期一推再推，变得无法预测，这只是印度在发展经济过程中征地难的一个缩影。在印度，因征地难造成重要项目推迟或取消的情况屡见不鲜。塔塔集团曾计划在西孟加拉邦的辛格尔建设一家汽车制造厂，专门生产纳诺牌“人民的轿车”（微型汽车，售价仅2500美元）。由于征地遭到农民的强烈反对，最后被迫撤出该地，移师古吉拉特邦。外资在印度也面临着同样遭遇。韩国POSCO公司拟在奥里萨邦投资5200亿卢比建设钢厂。这是外资在印度的最大一笔投资项目。因当地农民抗议，该项目已被拖延5年之久。由于征地难，非农产业难以发展，从而形成了“征地难——非农产业难以发展——非农就业机会少——农民更加死守耕地、征地补偿要求更高——征地更加难——经济更加落后”的恶性循环，整个国家深陷泥潭无从实现起飞（贺永红，2012；梅新育，2015；孙一楠，2007）。可见，在经济发展与土地使用中寻找平衡，分区域分阶段缩小征地范围，是必需的，也是必要的。因此，土地征收适用范围的详细界定，可以交由省级人民政府根据当地区域发展状况，差别化制定土地征收适用范围，简单的全国“一刀切”并不适合处理如此复杂和众口难调的问题。(www.xing528.com)