城镇成片开发用地应纳入征收范围的原因

近年来学界有关缩小土地征收范围的讨论，几乎一边倒支持把“经营性用地”从征收目录中一律清除，大有“赶尽杀绝”之势。因此，有必要对城市规划区范围内的成片用地纳入征收范围问题进行更专门的讨论（董祚继，2017）。

城镇土地成片开发，是指政府依照规划对土地进行综合性整备开发，形成满足建设使用的场地条件，再转让土地使用权或从事公用事业的经营活动。城镇土地成片开发有利于统筹大面积土地开发、提高土地集约利用程度，有利于配套建设基础设施、加快城市化进程，有利于提升城镇建设品味、构建和谐城镇社区。因此，自20世纪80年代末、90年代初引入城镇土地成片开发以来，一直受到地方政府的热烈欢迎，它既是政府实施城镇规划的重要手段，也是政府经营土地、经营城镇的基本方式。成片开发形成的用地大多是多功能混合、多用途组合，其中既有道路、绿化、公用设施等公益性用地，也有工业、商服、住宅等经营性用地，继续实行征收还是改为直接入市，确有深入探讨之必要。直接入市可能在以下方面产生重大影响，需慎重决策。

（一）影响实体经济振兴

实体经济是国民经济的根基，是国家竞争力的主要依托。随着内外部环境日益复杂、经济下行压力持续加大，各方面已基本形成共识，即经济要想尽快步入复苏通道，顺利进入新的稳定发展阶段，没有实体经济的振兴是很难做到的。中央经济工作会议也明确提出，振兴实体经济是供给侧结构性改革的主要任务，供给侧结构性改革要向振兴实体经济发力、聚力。

振兴实体经济，除促进传统产业转型升级、积极培育战略性新兴产业、提高产品和服务质量外，如何抑制要素脱实向虚和要素成本过高是当务之急。实体经济与虚拟经济之间必须存在竞争和替代关系。一方面，土地、劳动力、资金等要素在一定时期内是有限的，如果各种要素短期内过多流向虚拟经济，就会导致实体经济投入不足；另一方面，与虚拟经济相比，实体经济往往产出周期偏长，如果资源成本、劳动力成本、融资成本、制度交易成本等居高不下，势必导致竞争力减弱，这是发展实体经济必须破解的主要难题。

实体经济与虚拟经济相比，一般所需用地面积更大、区位要求更高、用地成本更大，因此，如果将土地征收改为直接入市，势必面临更大困难。过去，通过政府统一征地、统一整备、统一供地，不仅可以直接减少用地成本，还明显降低了拆迁安置、协商购地等交易性成本，提高了办事效率。未来若改为直接入市，也就是由企业直接向集体经济组织协商购地，不仅房价和地价上涨难以控制，基础设施和公共服务配套难以及时到位，而且面对集体经济组织和众多农户，企业的制度性交易成本必将大大增加，旷日持久的谈判博弈也将增加时间成本。显然，这与改善实体经济发展环境的政策取向是背道而驰的。

（二）削弱园区创新发展优势

城镇土地成片开发是各级各类园区蓬勃兴起的源头，时至今日仍是各级各类园区运作的基本载体和重要依托。因此，未来城镇成片开发用地取得方式的改革势必对园区发展造成重大影响。

经过改革开放30多年来的发展，我国国土上已经建立的各类园区主要包括：国家新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、物流园区、工业园区、自贸区、大学科技园。截至2016年7月，县及县以上的新城新区数量总共超过3500个，其中国家级新区18个，国家级经济技术开发区219个，高新技术产业开发区145个，其他各类园区（综保区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区等）150多个，各类省级产业园区1600多个，较大规模的市产业园1000个，县以下的各类产业园上万计（《2016中国新城新区发展报告》）。在各级各类园区的快速发展中，土地统一征收和成片开发的低成本、高效率土地取得模式无疑发挥了至关重要的作用，极大地体现了我国土地公有制的优越性。

事物都是一分为二的。各级各类园区的设立确有过多过滥之嫌，不同程度导致城市建设失序、加剧土地粗放利用、推动地区恶性竞争，值得高度重视。但是，各级各类园区在经济社会发展中所起的历史性作用同样需要充分肯定，特别是国家新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区等，不仅在落实国家发展战略、引领新产业新经济发展、推进新型城镇化中发挥了无法替代的重要作用，而且在加快对外开放、深化改革创新中也发挥了先行先试的作用。比如，根据2014、2015年的统计数据，有7个国家级新区人均GDP超过所在省/市的1.5倍，有4个人均GDP超过所在省/市的2倍，这些园区已明显成为所在区域的“增长极”。又如，2016年国家有关部门首次统一明确17个国家级新区体制机制创新重点就有54项（《2016中国新城新区发展报告》）。

新形势下，各级各类园区在区域经济增长中的引擎作用和在全面创新中的历史使命没有降低，但发展环境发生了较大变化，同时也面临一些新问题，特别是企业集聚能力弱化、要素吸纳能力降低、创新资源转化不足等问题日益凸显。在此情况下，多年来园区赖以发展的低成本、高效率土地要素取得模式如发生重大调整，将进一步削弱园区发展优势，加大园区创新成本，制约园区发展活力。当然，这并不是说园区存在的粗放用地、过度倚重房地产开发等问题可以放任不管，而是要妥善处理政府、企业、农民的用地关系，逐步解决园区发展中存在的用地问题，防止“硬着陆”伤及园区发展的根本。

（三）制约城市统一规划、建设和管理(www.xing528.com)

我国现行土地制度对于城市建设和发展，可谓利弊共存。土地公有制及建立在其上的土地征收制度、有偿使用制度、土地财政制度等，推动了土地要素的集中高效配置，解决了城市建设的资金难题，促进了城市的繁荣发展。一座座现代化城市的拔地而起，城市水、电、路、气、信息网络等基础设施的显著改善，城市教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平的明显提高，乃至城市经济的快速增长和居民财产的不断累积，都有土地制度的贡献。与此同时，城市化快速发展过程中也出现了一些突出矛盾和问题：许多城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配；一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，建设用地粗放低效；一些城市空间无序开发，交通拥堵问题严重，公共安全事件频发，大气、水、土壤等环境污染加剧，城中村和城乡接合部人居环境混乱。不可否认，在这些“城市病”的背后，往往也有土地制度的消极作用。在“成”也土地制度、“败”也土地制度的情况下，土地制度改革就要扬长避短、趋利避害，而不是彻底颠覆、推倒重来。

中央对当前城市规划、建设和管理中存在的问题高度重视，时隔37年后于2015年12月20日召开了中央城市工作会议。会议强调，城市工作是一个系统工程，要尊重城市发展规律，端正城市发展指导思想；统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。上述“五性”，也为城市土地管理确立了方向和目标。

面对城市建设发展的矛盾和问题，我们既不可讳疾忌医，也不能因噎废食。现行城镇土地征收和成片开发制度，有利于统筹安排各业各类用地，有利于统筹城镇基础设施建设，有利于统筹城镇公共服务设施发展，究其实质，正是充分利用了土地公（国）有制优势。如果放弃这一制度优势，采用类似土地私有制下的城市土地开发模式，由用地单位直接向集体经济组织和农户协商购地，不仅效率损失、成本增大，也势必影响城市居住、工业、商服、公共设施等各类用地的统筹利用，影响城市水、电、路、气、信息网络等基础设施的统一建设，影响城市教育、医疗、文化体育等公共服务基础保障，土地私有制下城市统一规划、建设和管理面临的困境在我国都将出现，城市工作的全局性、系统性、持续性、宜居性、积极性更难以落实好。这绝不是杞人忧天，当今拉美国家随处可见的城市贫民窟现象和美国等西方国家无法遏制的城市蔓延问题，就是前车之鉴。

（四）阻碍和谐社会建设

城市是人口高度集聚、产业高度集中、用地高度集约的地域，因此，城市社会关系远比农村社会关系复杂敏感，维系和建设城市和谐社会的任务也更为长期艰巨。一个良好、稳定的土地制度对于城市和谐社会建设的重要性自不待言。

但是，在人口城市化和土地城市化高速发展的同时，某种不和谐的因素已经在城市社会中潜滋暗长，这就是由农地非农化所带来的巨大增值收益的激烈博弈，其极端的表现就是频频见诸网络和报端的征地拆迁群体性事件乃至伤人死人恶性事件。不过，根据学者分析，在现行土地制度下，当前城市化中农地非农使用增值收益的分配尚能形成国家与农民之间的相对均衡。一方面，纳入城市化范围的村庄已经从城市化中获得了巨大利益，这些村庄的村民已经成了中国非常富裕的农民，且他们不是依靠自己劳动或从事风险投资获得的收益，而是坐享土地非农使用的增值收益；另一方面，地方政府不仅顺利地将之前的农地征收为城市建设用地，而且在土地非农使用过程中获得了土地财政收入，正是土地财政收入为地方政府的城市基础设施建设提供了可能。因此，在大多数情况下，政府和农民尚能以双方都可以接受的结果完成博弈（贺雪峰，2017）。

现在的问题是，如果将城市成片开发用地由土地征收改为直接入市，不仅无助于土地增值收益分配不公问题的解决，而且还可能打破政府与农民在现行制度下业已达成的利益均衡，进一步恶化和谐社会建设氛围。归结起来，将在5个层面上筑起更深的利益鸿沟。第一个层面，是在城市化的“村民”与占全国90％以上的广大农村村民之间，前者将因其地利而坐享城市经济增长越来越大的好处，后者将因征收改为入市后政府土地收益的减少而愈发得不到财政转移支付的照顾。第二个层面，是在城市化的特殊“村民”与城市中的普通市民之间，前者拥有地产，生生不息的城市化进程为其带来源源不断的租金收益，从而可以过着养尊处优的食利生活；后者没有地产，生活来源全靠自己勤劳的双手，财富起点较低导致多数人上升空间有限，终其一生只能维持普通生活。第三个层面，是在实行经营性用地入市的村民与执行公益性用地征收的村民之间，前者不仅入市收益较大，且地产“雪球”会随着城市化和城市经济的持续发展越滚越大；后者实行一次性补偿，不仅即期收益存在差距，且缺乏后续的收益机会。第四个层面，是在城市化的“原住民”与进城农民工之间，前者可以不劳而获，不少人因为城市土地开发成为千万富翁甚至亿万富翁；后者终日劳碌，大多只能勉强维系生活，还享受不到城市教育、医疗、社保、文化等福利待遇和基本公共服务，始终徘徊在城市边缘，成为新的人口二元结构问题。第五个层面，是在城市化的村社内部，土地集体所有所带来的巨大收益如何分享，从成员权到管理权，都充斥着复杂的利益博弈，甚至包藏着黑暗丑陋的交易关系。以上5个层面的利益鸿沟，明显有违共享发展理念，都与和谐社会建设不符。

以上从4个方面分析了城镇成片开发用地直接入市可能引发的重大问题，结论是显而易见的，即现阶段放弃征收的条件尚不具备，切不可落入所谓公共利益的窠臼，为了缩小征收范围而缩小征收范围。

其实，不仅许多发展中国家把工业、住宅及其他政府性工程列入土地征收范围，就连美国这样的发达国家对公共利益征地也并未做出刻板的处理。比如，在美国著名的Berman案中，为了治理旧城区的“脏乱差”，华盛顿特区政府做出的土地征收，就既包括完全意义的公共利益，还包括部分土地出租或出卖行为，结果一家被征收土地的百货公司认为不符合公共利益征地提起诉讼，但联邦最高法院最终以政府征收除环境清洁之外尚有其他公共福利为由，驳回了诉讼。在美国另一起Poletown案中，底特律市计划征收一大片土地用作通用汽车公司的汽配厂，这起典型的工业用地征收也被邻近地区的社区协会及若干住户提起诉讼，理由是该征收不符合公共利益需要，密歇根州最高法院审理认为，该征收有减轻失业和振兴社会经济之用，符合公共目的，判决上诉人败诉（王顺祥，2010）。我国作为发展中国家，工业化、城镇化进程远未完成，对工业用地等征收问题，更需要从全局利益和长远利益出发实事求是处理。

进一步说，无论“城中村”还是“城边村”，只要城市化进程不停止，集体土地迟早会全部开发，原集体经济组织终将消亡，继续保留为集体土地将增加产权管理的困难，这一点明显不同于土地私有制下的产权管理（集体组织可以消亡，地主却能子子孙孙不断）。“城中村”和“城边村”土地全部开发后，农民将随之转为城市居民，这时，保护农民利益的正当性基础已不复存在，也就不需要继续保留为集体土地。

当然，在保留城镇成片开发用地继续征收的同时，从保证被征地农民分享城市现代化成果出发，有必要逐步提高征地补偿标准，并因地制宜采取留地安置、留物业安置、入股分红等方式，保证集体经济组织和被征地农户获得可持续的土地收益。也可以考虑由集体经济组织根据城市政府的统一规划，自愿申请将集体土地征为国有土地后，自行开发或与其他市场主体合作开发，并照章纳税。另外，镇和城市也可以区别对待，镇规划范围内的经营性建设用地，可以结合实际确定是否征收；或者划出一定比例土地，实行区段征收，以解决基础设施统一建设及筹资困难。