土地征收总体设计：适用范围与优化方案

在土地利用总体规划和城市规划确定的城镇建设用地范围内，农用地转为建设用地，适用土地征收范围，集体土地转化为国有土地。这一情形下，“公共利益”的内涵和外延应作最宽泛的理解，即“城市化需要”就是土地征收之“公共利益”。从根本上说，推进城市化是建设现代化强国的历史选择，是中国全体人民的公共利益。集体土地通过土地征收程序转为国有土地之后，在土地使用权出让环节，可以区分经营性和非经营性、公益性和非公益性，而相应采取划拨、协议、招标、拍卖、挂牌等不同方式。也就是说，城市规划区内的农地非农化“转、征、供”三个制度环节各有其功能定位，农用地转用和土地征收两个环节不追求所谓狭义“公共利益”，其目标就是保障城镇土地制度的统一性，降低交易费用和制度摩擦成本，为建立起简单、统一、便捷的城镇土地用益物权制度奠定基础；在供地环节，可以通过土地出让制度，实现对“经营性和非经营性、公益性和非公益性”的过滤，在竞争性领域追求效率最大化，在非竞争性领域以社会公共利益目标为主导。

在土地利用总体规划和城市总体规划确定的城镇建设用地范围以外，“公共利益”的内涵和外延需作狭义界定，法律对这一情形下的“公共利益”可做列举式规定来实现。从法理上讲，这一情形下的土地征收是国家动用征地权强制性消灭设立于公有土地之上的私权利，其中的逻辑类似于私有土地征收。中国土地物权制度的发展趋势，就是在完善国家土地所有权和集体土地所有权，发挥公有土地维护社会公正和促进社会公共利益的作用的同时，通过土地用益物权制度强化土地私权利，满足土地权利人对个体利益的诉求，实现土地资源配置效率最大化。与这一趋势相吻合，土地征收只有以狭义“公共利益”为前提，才能建立起国家公权力尊重和保障公民土地私权利的典范。因此，凡农用地转为建设用地的，除去能源、交通、水利、矿山、军事设施、环保等独立选址的具有明确公共利益属性的重点建设项目以外，不纳入土地征收范围。对于纳入征收范围占用集体土地的，也只需消灭设立于集体土地之上的土地用益物权（包括土地承包经营权和宅基地使用权），而无须将集体土地转为国有土地。对于其他农用地转为建设用地的情形，此时可考虑适用“集体建设用地直接入市”程序。也就是说，“集体建设用地直接入市”由集体组织垄断农用地转为建设用地的增值收益，国家不直接分享增值额，其前提为商业、工业等经营性用地。当然，集体建设用地直接入市（包括增值收益分配）必须在国家的严格管制之下进行。

总的来看，区分城市规划区内外、对土地征收和集体建设用地直接入市等不同情形下的“公共利益”做出具体的分析和界定，而不是笼统、抽象讨论所谓“公共利益”，既有利于规范国家的公权力，保障社会公共利益，又能最大限度地适应中国土地物权制度的发展要求，尊重公民的土地财产权利，保护公民的个体利益不受损害。既然大多数用地项目具有公益性和经营性两种性质，那么就要改变非黑即白的思维，让政治逻辑和经济逻辑来决定，也就是综合考虑政治因素、土地制度、发展阶段和特殊实际来界定一定时期的公益性用地范围。总体上看，现阶段工业化、城镇化远未完成，公益性用地范围界定不宜过窄，否则将会影响民族复兴这一伟大事业的公共利益。(www.xing528.com)

就更具体的操作而言，山东省禹城市缩小征地范围的探索可以借鉴。以往关于“公共利益”的界定，大多数是单纯按用地类型、用地性质、用地主体等划分，在实践过程中往往难以操作。禹城市通过试点分析，提出应综合考虑用地类型、用地主体、非管制及规划管制等要求进行界定。即对用地主体能够完全服从于公共目的的，通过用地主体确定；用地主体存在多种类型的，可以通过投资建设主体，并且以“非营利”确定；还有一些是出于城市建设成片开发和规划实施的需要，法律规定的排除类型。据此，具体确定了几种类型：一是用地主体属于典型的公共与公益事业主体的用地，如国家机关、政府机关、军事用地等。二是非营利性的公共设施与公益事业用地，可通过界定营利性与非营利性的判断标准，将非营利性的用地纳入征地范围。三是城市规划区范围内，为满足成片规划建设要求的用地。这是一种特殊情况，由于城市规划区范围内各种经营性和非经营性用地并存，又需要统一布局，从有利于完善基础设施建设、加强管理、合理用地、集约用地的角度，可以将城市规划区范围内满足成片开发要求的用地也纳入征地范围（朱道林，2017）。