征收补偿标准的确定及市场作用

（一）征收补偿的内涵

对被征收人实现“公正补偿”是征地过程的一个核心问题。我国宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”而类似的，修正后的宪法第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”虽然这两条修正案都是针对宪法总纲而叙述的，但征收补偿普遍被认为是公民财产权的题中之意，征收补偿的重要性可见一斑。因此，公正或合理补偿也构成了国家必须尊重和保护的宪法基本权利。

在学理上，土地征收补偿法律关系有两个端点：一端是“被征收人的所失”（loss to the owner），另一端是“征收人的所得”（gain to the taker）。以法治、公平、保护私人产权著称的美国最高法院一贯坚持，“被征收人的所失”代表的是个人利益，而“征收人的所得”代表的则是公共利益，联邦宪法第五修正案所要求的“公正补偿”（just compensation）的内涵就是对“被征收人的所失”进行补偿，而不是依据“征收人的所得”对被征收人进行补偿。何谓“被征收人的所失”，它指的是土地或不动产在被征收人手中时的价值，至于“征收人的所得”则是被征收土地或不动产转移至征收人手之后的价值。若补偿低于“被征收人的所失”，则构成对个人利益的侵犯；反之，若高于“被征收人的所失”，则构成对公共利益的损害。也就是说，被征收土地或不动产转移至征收人手中后的价值增值或减损与被征收人无关，对被征收人的补偿低于或高于“被征收人的所失”都是不公正的。按“被征收人的所失”进行补偿的正当性得到了美国社会的高度认同。可见，“公正补偿”内涵之界定在美国不过是一个简单明了的法律解释问题，由法院对“公正补偿”内涵做出界定即可（靳相木、陈箫，2014）。事实上，“补偿”二字，是指弥补缺陷、抵消损失，本质上只能是对被征地人当前时点的所失进行补偿，而土地未来增值的收益可能性则不应属于征收补偿范围。这一概念内涵能够将土地征收补偿与农地非农化增值收益分配问题相区别。英国的《城乡规划法》（The Town and Country Planning Act 1947）第四十八条也明确规定，土地征收补偿标准为土地在规划限制下的现用途价值及排除规划放松后的潜在开发价值。

（二）征收补偿的实现(www.xing528.com)

在明晰土地征收补偿的内涵之后，接下来的问题是如何计量和评估“被征收人的所失”。在当代土地估价方法中，主要有收益还原法、剩余法、成本法和市场比较法。在所有这些方法中，唯有市场比较法最具有客观公允性，也是最有效的公正衡量法。因此，征收补偿标准的发现，通过市场的完成是最客观公正的。这是在美国等西方国家普遍采用的方法，即不动产征收“公正补偿”的市场价值法（Market-value Measure），是最具有说服力的方法（美国估价学会，2001）。也就是说，根据美国等西方国家的经验，有资格评定“被征收人的所失”的主体，既不是征收人也不是被征收人，更不是由双方当事人协商、博弈。这个最有资格的主体是市场。市场对被征收不动产价值的认定最权威，双方当事人必须予以尊重。按照客观的公平市场价值对“被征收人的所失”进行衡量和补偿可以起到定纷止争的作用（靳相木、陈箫，2014）。研究者对日本、韩国、澳大利亚、德国实地调研也都表明，土地征收补偿标准都是按照市场的方法进行确定的，没有任何一项补偿标准能像公平市场价值这样凝聚社会共识，利用市场价值来衡量被征收者的损失是最无可非议的。

可问题是，我国集体土地所有权具有不可交易性，没有形成也无法找到公平的市场价值；而且征收权和规划权都属于地方政府，这就使得土地征收公正补偿的问题成为一时难以解开的困局。因此，从理论上看，要突破土地征收公正补偿的困局，不是土地征收制度改革本身所能解决的，它是一个涉及国民收入再分配层面的复杂问题，更是一个涉及国家基本制度安排的问题。适当提高征收补偿标准是需要的，但绝不是简单地提高标准就能获得圆满解决的。当下只能继续完善现行由政府制定的征地补偿标准，保障被征收人在正常状况下的生活水平不降低和长远生计有底线，除此似乎没有更好的选择。