落实程序正义的方法与难点

在观念、价值和利益多元化的现代社会，实体正义变得越来越捉摸不定，程序正义的价值愈见彰显（胡戎恩，2013）。在某种意义上说，“程序正义”已成为一个法治国家的标志。土地征收制度改革，必须建立程序正义的硬性制度安排，在总体性上并不存在争议。可是，对于征地过程中何种制度安排算是满足了程序正义的要求，在实践中何种操作算是真正落实了程序正义，如何解决程序正义的相对性问题等等，认识并不一致。

从政府角度看，《中华人民共和国土地管理法》及其实施细则、《国土资源部听证有关规定》和《征用土地公告办法》等法律法规对申请、选址、拟定征地方案、安置补偿协议、公告登记、申诉等环节都有明确的程序规制。不少地方政府，对土地征收还制定了更加明晰和规范的程序。例如杭州市，围绕“全环节权责清晰、全流程优化审批、全区域便民服务、全业务网上办理、全方位绩效监管”的目标，全面打造规范透明的征地程序正义，全面规范征迁行为，以法治为保障推进和谐征地。一是加强源头立法。严格履行“告知、确认、听证”程序和“两个公告一登记”制度，畅通房屋补偿管理制度，明晰相关部门裁判员、监督人身份，为从源头上化解矛盾纠纷提供法制保障。二是加强“三问四权”。坚持问计于民、问情于民、问需于民，切实保障失地农民的知情权、参与权、选择权和监督权，推行征地拆迁流程图全面上墙、阳光监督卡全面进村，全面畅通争议裁决、信访诉讼等救济渠道。三是实施阳光征迁工程。推进征地领域审批服务事项标准化建设，减少自由裁量权，规范权力运行。开发“征地拆迁动态图”系统，登录市国土资源局官网，即可零门槛“可视化”查询项目征迁信息，把权力晒在阳光下。(www.xing528.com)

从部分学者研究和社会调查的情况看，当前相关法律法规对土地征收程序的规定仍然十分粗陋，尚不符合正当程序的基本原则，也不符合正当程序的基本要求（潘书宏，2014；胡戎恩，2013；高志宏，2012）。所存在的主要问题：一是公共利益界定缺乏程序正义。由于行政主体的自利性，对规则的选择和解释经常不具有客观性，当下缺乏正当的法律程序加以控制。二是地方政府既作为征地方，又作为征地管理方、批准方，还作为争议解决方，由于裁判员与运动员身份不分，规划权包括规划变更权和土地用途变更收益权，两者混在一起，土地收益与土地自身的必要基础投入支出账目不相独立，卖地收入形式上完全进了政府口袋，缺乏执法的独立性和公正性。三是补偿和安置方案争议不影响征收土地方案的实施，表明征地方在没有跟被征地方就补偿标准、安置办法达成一致时就实施土地征收方案。这就使得被征地方知情权和参与的程序缺乏保障，告知责任落实不够，集体和农民参与的程度有限，保证农民参与的听证权形同虚设。这种情况下，土地的被征收者要么同意，接受补偿和安置方案，要么只能通过“上访”来维护自己的权益。