探讨公正补偿的可行性

征地制度的核心在于征地补偿。而面对“公正补偿”应该如何实施的问题，同样存在两种迥异的观点。如果按照“涨价归私”的观点，被征地农民应当完全占有土地增值收益，征地补偿除补偿被征地农民原用途的损失以外，还应该包括用途改变后的全部土地增值收益（周其仁，2013；文贯中，2014）。而按照“涨价归公”的观点，被征地农民只能获得原用途的收益，农地非农化形成的增值收益应当留在地方政府手中，形成地方政府的土地财政基础（贺雪峰，2012；华生，2013）。自孙中山先生提出“涨价归公”以来，这一观念已经深入中国对土地问题的思想认知以及土地制度的法律基础之中，成为土地征收补偿政策实践的基础。例如，《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。”“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”

事实上，土地征收制度改革试点的目标不是简单地提高征地补偿标准或分享土地增值收益。现代地租理论认为，最优规模的城市之中，总地租将会等于全部的公共产品的投入。农地改变用途的增值收益来自地方政府公共产品的投入。如果被征地农民完全占有土地增值收益，实则就是占取本属全体市民的劳动成果。一种思路就是“涨价归私”背景之下通过征税进行收入调节。但是，问题在于税收调节的有效性与税率高低及税收标的物的透明度高度相关。土地改变用途的最高增值往往可达几十倍，边际税率低了，达不到调节作用；边际税率很高，征税成本会直线上升而效率很低。因而，通过“涨价归公”背景之下的土地征收替代“涨价归私”背景之下的货币税收，效率更高。中国土地征收补偿“涨价归公”的政策实践，使得农地非农化增值收益会以土地财政的形式被地方政府用作公共产品投入经费，主要用作城市基础设施建设，良好的城市基础设施又会推动经济发展并带来城市规模效益，从而带来更高能级的城镇化，由此形成城镇化的良性循环。土地征收的“涨价归公”支撑之下的土地财政，应是中国土地制度“制度红利”的体现。(www.xing528.com)

无疑，被征地农民的合法权利需要受到保护，但是征地“公平补偿”不是要让仅占全体农民5％的城郊失地农民得到巨大收益，形成群体之间收入差距过大，而应使得占总人口比例更大的进城农民、城市移民和远郊农民获得安居权、就业权和收益共享权，更好地保障中国城镇化进程和城乡融合发展。一个基本但又体面的安居条件，就是移居人口家庭享受公共产品服务的基础和标志。公平分配和分享城市和城郊土地的巨大增值是实现农民工市民化从而实现人口城市化的关键。土地征收制度改革的整体走向，不是从政府尽揽卖地收入的这一极端，转向城郊农民和房产开发商坐享土地收益的另一极端，而是要以低成本安置移居就业人口为重心，实现全国广大农民和公民利益均沾的统筹。显然，增加征地补偿的成本支出将会增加地方政府的财政负担压力，可以预见这既不能真正解决征地过程之中的利益冲突与房地产市场对政策的绑架，也不能消除方方面面的批评，还会缩小中国处理人口城市化各种更大问题的政策选择空间（华生，2015）。