焦点：如何界定公共利益？

土地征收指国家因公共利益的需要，或实施国家经济政策，或为国家国防安全，基于国家对土地的最高所有权，按照法定的程序，对被征地人给予一定的补偿，以强制的手段获得土地所有权的行为（徐琴，2007）。因此，土地征收的公权力来源于公共利益，而界定征地范围边界的标准同样是公共利益。

然而，我国的公共利益的界定边界是不清晰、不明确的。我国在2007年颁布的《物权法》第四十九条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。”然而对于什么是公共利益，无论是《物权法》抑或是《宪法》都没有进行进一步解释。因此，许多学者批评：“如果不在‘公共利益’问题上说清楚，那么这个物权法就是一部恶法。因为它所倡导的个人权利和公共权利平等原则无从体现。”缺乏公共利益边界的限制，无异于使公共利益与私人利益相混淆，导致地方政府的权力无边界地放大，城市居民与农民的利益得不到切实保障。

因此，不少学者在针对土地立法尤其是征地制度改革问题时，都十分强调“明确公共利益界定”（王丹妮，2008；高志宏，2013）。这些学者认为，由于政府征地权的公权力来源于公益性，因此征地行为必须被限制在公益用地上。故而，如果政府行使征地权，那么前提必须是公益性用地，包括用于道路、公园在内的公共基础设施，而不应是商住或者工业用地。而为了具体界定“公共利益”，需要探索制订土地征收目录，这样才能严格限制政府征地权限。而为了弥补土地征收与出让面积的减小，保障商住用地的使用供给，可以通过农村集体建设用地入市的方式进行探索。因此，这些学者还要求政府应当在立法上明确公共利益的适用范围的基础上，进一步缩小征地范围。(www.xing528.com)

相反，华生（2013，2015）等认为按照区分公益性用地和非公益性用地的思路，进行缩小征地范围的土地征收制度改革，是一条死胡同。其一，公益用地分散在整个城区，与其他用地犬牙交错，单独挑选公益用地进行征收难以操作。一般而言，城区内部包括道路、桥梁、绿地、公共设施在内的公益性用地约占四分之一。整个城区分散着公益用地，各种用地之间犬牙交错。如果仅仅挑选公益用地单独征收，根本无法操作。其二，缩小征地范围会冲击现行土地财政收入，进一步恶化地方政府的财政困境。政府不仅会丧失现有的土地收益，还要为征收公益用地筹措巨额资金，并进行基础设施建设，这些资金压力对债务危机日益严重的地方政府而言无异是一个巨大的挑战。其三，对被征地者来说，因为规划导致的土地价值差异将引发巨大的社会“不公平”。由于公益用地的征收价格与商业用地的征收价格必然存在较大的差异，而这一差异完全来源于地方政府的规划，这无疑也为地方政府带来寻租的空间，更难以避免居民由于征收价格的“不平等”带来的社会不稳定风险。其四，区分公益性用地与非公益性用地会造成认识混乱。

面对截然相反的对于“公共利益”界定以及“征地范围”改革的声音，如果界定不当，不但会影响土地资源配置的效率，同时也不利于政府土地管理的公信力与效率。因此，如何把握“公共利益”的界定是我国土地征收制度的根本基础，关系到我国征地制度改革的方向和路径。