建设多主体供地制度融入优化提示

2018年1月15日，国土资源部部长姜大明在全国国土资源部工作会议上表示，中国将研究在制度权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法。政府不再作为居住用地的唯一供应者，这意味着多主体供地时代的到来。

多主体供地是推进土地资源市场化配置的必由之路。始于20世纪80年代后期的城镇土地有偿使用制度改革，有力地推动了工业化、城镇化进程，促进了对外开放、国企改革和产权制度改革，书写了40年改革开放史中的华丽篇章。但我国城乡土地市场也存在着诸多问题，主要表现在：城乡土地分割管理；城市土地一级市场政府高度垄断，二级市场缺乏发育；农村土地市场严重受限，集体建设用地只能用作农民自住的宅基地、集体公共设施和公益事业用地、农民集体自办企业或以土地使用权入股联营形式共同举办企业的用地。其结果阻碍了土地要素优化配置，降低了建设用地的使用效率，抑制了土地资产功能，助推了地方政府“土地财政”冲动。就住房用地而言，供地渠道单一还加剧了部分大城市土地供需紧张，导致地价、房价过快上涨；禁止宅基地出租，造成大量宅基地闲置。可以说，建立多主体供地制度，是深化土地使用制度改革、建立城乡统一建设用地市场的内在要求。多主体供地也是深化供给侧结构性改革的重要举措。在城市中心区，未来如将部分非房地产企业用地（如老工业区棚户区用地、淘汰落后产能用地、退二进三产业用地、废弃铁路用地等）调整改造为住房用地，可以有效增加各类住房用地供应，在稳定房地产市场的同时，也有利于改善城市人居环境；在城市近郊区，利用农村集体建设用地建设租赁住房，可以有效增加租赁住房用地供应，缓解城市住房供需矛盾，同时也有利于拓展集体土地用途，增加农民财产性收入，并加速城中村、城边村改造；在广大农村地区，出租闲置农房和宅基地使用权，可以为城市人口旅游休闲、养老养生等开辟空间，激活沉睡的土地资产，促进乡村振兴。归结起来，就是优化土地供给结构、提高土地供给效率、释放土地要素动能，而这正是供给侧结构性改革的应有之义。就其可望释放出的巨大制度红利而言，称之为“重大变革”亦不为过。(www.xing528.com)

利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，2017年已分别在28个地区、13个城市开展。自2015年开始的农村宅基地制度改革，也已扩大到33个试点县（市）。这些试点，都把探索存量建设用地使用权转让和出租、完善市场服务和监管作为重要任务，从而为建立多主体供地机制打下了基础（董祚继，2018）。农村土地制度改革，应该更好地融入和推进多主体供地制度建设，在认真总结试点实践基础上，着力推进制度创新，加快形成制度供给。当然，多主体供地并不是推进农村土地制度改革的私有化，也不是要使“小产权房”合法化。“小产权房”是违法用地、违法建设，产权不受法律保护，与依法依规建设、依法实施不动产登记的集体租赁住房具有本质区别。