深化完善土地市场层次结构：未来规划与展望

土地是一个多功能复合体。1994年，联合国亚太经济社会委员会（ESCAP）认为土地具有九大功能，分别是：（1）生产功能：通过种植业、畜牧业、水产业直接或间接地产出生物量提供生活的支持物质，如食物、饲料、纤维、油料、木材和其他为人类使用的生物物质；（2）生命的环境功能：提供生物栖息地和地上、地下植物、动物和微生物基因库，是陆地生物多样性的基础；（3）气候调节功能：是温室气体的源和汇，共同决定全球的能量平衡（太阳的放射性能量的反射、吸收和转换）和全球水循环；（4）水文功能：规范地表和地下水的储存和流动，并影响它们的质量；（5）储存功能：提供人类使用的原材料和矿物质；（6）废物和污染控制功能：有害物质的接受、渗透、缓冲和转换功能；（7）生活空间功能：为人类居住、工业生产和运动娱乐等社会活动提供物理基础；（8）保育或遗传功能：为储存和保护人类的文化遗产提供媒介，积存过去气候条件和土地利用的信息；（9）空间关联功能：为人们的交通、投资和生产，以及离散的自然生态系统之间提供运动的空间（董祚继、吴运娟，2008）。1999年，联合国粮农组织和环境规划署在《土地的未来》一书中提出了土地的十大功能，主要包括：（1）为个人、群体或社会储存财富；（2）生产人类食物、纤维、燃料或其他生物物质；（3）是植物、动物和微生物的栖息地；（4）是全球能量平衡和全球水文循环中的共同决定因素，为温室气体提供一个源和一个接收器；（5）调节地表水和地下水的储存和流动；（6）是人类使用的矿物和原料的储存场所；（7）是化学污染物的缓冲器、过滤器或调节器；（8）提供居住、工业和娱乐空间；（9）保存历史或史前记录（化石、过去的气候证据、考古遗迹等）；（10）促进或制约动物、植物和人类在区域间的迁徙。除两大国际组织阐述的土地功能以外，土地还具有政治功能、文化象征功能、商品交换功能、保障稳定功能和区域发展功能等。可见，土地除具有能够在市场上交易的经济或财富职能之外，还有更多的保障人民衣食住行乐和生态环境健康等难以在市场上进行交易的“社会职能”和“生态职能”。

市场在资源配置中起决定性作用是深化经济体制改革的总体要求，是社会主义市场经济发展提出的新战略。由于土地既具有“经济职能”，还有更重要的“社会职能”和“生态职能”，是生产、生活和生态，或者说是资源、资产和资本的多元复合体，因此市场在土地资源配置中的作用应该区分为以下三个不同的层次。

第一个层次是资源管理或公共管理。它是指在土地利用上体现公平、公正、公益和有效性，发挥土地的社会职能和生态职能，使国家在其主权管辖范围内的土地上拥有统一支配、永远保有、依法行使的特有权管理。这种管理具有主权性和财产性的双重特性：其一是对土地进行开发、利用、整治和保护，以便更好地实现土地的社会职能和生态职能；其二是对土地进行宏观管理和调控各种关系，根据国家在土地上的权源权利和统一协调的产权成本，行使其土地财产权。正如19世纪英国古代法制史学家梅恩（Henry James Sumner Maine，1822—1888）明确指出的那样：封建土地所有权的特点是具有双重所有权。即在同一块土地上有国家土地所有权（公有地权），亦有私人土地所有权（私有地权）。二权同时存在，但不同时行使，如同时行使，后者要服从前者，如土地征收（沈守愚，2002）。土地规划、土地征收、土地整治、土地管制、土地征税、土地行政、基本农田保护、土地健康保护、土地生物多样性保护等，都是国家在土地上行使的资源管理或公共管理。在这个层次的土地资源配置，市场不可能起决定性作用，也不可能起基础性作用。在这个层次上，政府必须发挥决定性作用，政府直接对土地资源进行配置是常态，但市场可以起重要的调剂作用。如何发挥市场在这个层次上的重要调剂作用，促进和实现市场在我国总体经济运行中起决定性作用，是深化农村土地制度改革的突破重点和重要任务。

第二个层次是土地一级市场。如通过土地划拨、有偿出让等，在公有土地之上为人民设立土地财产权，彰显土地的资产属性，是我国土地一级市场的重要任务，也是中国社会主义市场经济体制的重要特征。在这个层次上，市场可以发挥基础性作用，深化土地制度改革应当完善这个基础性作用。完善国有土地使用权出让制度，推动集体经营建设性用地使用权入市改革，就是这个层次上的问题。通过允许集体经营性建设用地使用权直接入市流转，建立城乡统一的建设用地市场，可以使市场在更大程度上、更大范围内参与土地资源的优化配置，提高土地资源配置效率和节约集约利用水平。(www.xing528.com)

第三个层次是二级土地市场。当人民从政府或集体手中得到土地财产权并投入经济运行中，此时土地的资本属性彰显为突出特征。在二级土地市场这个层次，市场应当也必须发挥决定性作用。加强市场在土地资源配置中的作用，重点就在这个层次。国有或集体建设用地使用权一经设立，其进一步地转让、出租、抵押等便是这个层次上的问题。通过夯实完善国有和集体土地用益物权的权能，实现城乡建设用地市场的一体化，逐渐让市场在土地资本优化配置层次起决定性作用。

我国已实行社会主义市场经济，土地市场的培育和发展是大势所趋。确定和界分土地市场层次结构，在调整土地法律关系上有重要作用。不同的市场层次结构，各有其特定的含义和功能，混为一谈将会违背引入市场机制的初衷。事实上，土地产权的概念是市场经济的产物，是根据土地的资本功能，按照土地经济学的理论和资本运行法则来确立的。而产权主体和客体之间的关系应当是以主体对客体的可控程度来区分的，土地市场也是如此。土地市场只是一种配置资源的手段或途径，而不是目的，更不是目标。在农村土地制度改革过程中，绝不能把手段当成目的或目标。未来改革需要准确把握主体对客体的可控程度，区分不同层次的市场结构，建构经济职能、社会职能和生态职能相协调的土地市场共同体。