农村土地制度改革的基本原则

（一）坚持维护全体农民权利

要始终把实现好、维护好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点，并将改革成果惠及广大农民。如果“三块地”的市场化改革只让少数人，如城市周边的农民获利，而大多数农民并没有获利，这样的改革只能扩大农民之间的贫富分化，是得不到大多数人支持的，也是难以全面推广的。

（二）坚持兼顾社会公平和效率

效率是在有序的市场环境和统一规则下，经济组织以最低的物化劳动和活劳动投入获得最优的满足人们需要的产品和劳务的状态，是稀缺资源在社会各部门之间的合理配置和优化组合。分配中的效率原则就是指社会分配制度和分配政策要以促进生产力的发展和提高企业与国民经济的效率为目标。公平是社会成员之间利益和权利分配的合理化，或利益和权利的平等，包括机会平等和收入分配平等。机会平等是指社会成员具有平等参与竞争的机会和就业机会。收入分配的平等是指分配制度和政策的平等，具体地说就是要坚持按劳分配与按要素分配相结合的分配制度，使社会成员的劳动投入和其他各种要素投入都平等地获得收益；同时收入分配的平等原则还要求将社会成员之间的收入差距限制在一个相对合理的范围，要保证每一个社会成员的基本生活需要，特别要保护社会弱势群体的利益。

公平公正是社会的基本价值理念，亦是保障农民权益所应遵循的首要原则。无论是在土地增值收益分配中，还是在土地征收、土地流转、土地产权制度改革以及其他涉及农民利益的事项中，都必须讲求公平公正，在保障农民权益中具体体现为保障农民的合情合理合法的利益诉求，并兼顾程序和结果上的公平公正。这一原则，还应体现“同地同权同责”的要求，即集体土地在与国有土地享受同等权利的同时，还应承担相应的责任。这集中表现在集体土地的增值分配上。政府在公共基础设施等方面进行了大量的投入，这也是土地增值的一个原因，如果政府不参与集体土地收益分配，只强调集体土地权利，而不使其承担责任，显然也是不公平的。我国人多地少，土地是位置固定的稀缺资源，国家对土地实施严格的用途管制和建设用地总量控制。因此，不同位置、不同用途之间价格差异巨大，如何将如此复杂多变的收益分配实现公平公正，是本次改革的核心，也是实现土地资源高效配置的关键，关系到能否促进生产力的发展和提高企业与国民经济的效率。

（三）坚持土地增值全社会共享(www.xing528.com)

土地增值收益分配既是保障农民权益，也是兼顾公平与效益所应妥善解决的重要问题。土地增值收益的分配实质上是要求厘清“涨价归公”还是“涨价归私”的问题。其关键是应该明确土地增值收益的来源。总体看来，土地增值收益主要来自生产性因素和非生产性因素两个方面。生产性因素主要是指因私人投资而带来的土地价值增加，而非生产性因素则是指由于社会发展和土地用途变更而带来的土地价值的增加，这主要是由土地的位置、供求状况和公共服务发展水平所决定。农地非农化、城市土地价值的增加，主要是由非生产性因素引起的，都属于社会发展的成果，与原土地使用者所付出的劳动及投资关系甚少。如果这一增值全归私人，而国家和其他居民无法分享，显然不符合社会公平正义的要求。如果这一增值全归国家，原土地使用者无法分享，这相当于是对其收益权的剥夺，显然也是不合理的。因此，土地增值收益不是简单绝对的“涨价归公”或“涨价归私”，而应按照“公私兼顾、增值共享”的原则，探求合理的分配机制。只有遵循共享理念，处理好各种相关利益关系，实现土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆迁补偿发生的矛盾，为农民市民化和城镇化建设提供必要的财力支撑，才能体现社会主义价值观，使全体人民共享发展成果。

（四）坚持改革推进的底线思维

农村土地制度的市场化改革，将会在一定程度上活跃生产要素和社会组织因子，从而加大发展的不确定性。这就要求在农村土地制度改革中要坚持底线思维，在没有达到底线之前，通过提升监管水平和处置能力应对各种风险和变动，防止过度干预和设置改革框框；而一旦达到了底线，则以控制风险作为第一要务，进行系统、规范和有效的处置。农村土地制度改革的底线就是坚持土地公有制，坚持保护耕地红线，坚持农民利益不受损。任何导致土地公有制名存实亡、耕地乱占滥用、农民权益受损害的改革，都是不允许的，也是切实需要避免和防止的。

（五）坚持循序渐进与协调发展

我国经济发展和地理条件地区差异大，对土地需求、使用情况各不相同。深圳、上海、北京未来原则上不再新增建设用地，除实施增减挂钩需要征收土地外，总体上已经不需要进行土地征收；而中西部地区正处在快速发展时期，新增建设用地需求较大，工业用地、住宅用地和公共设施及公共服务用地都有需求，而且各地区需要解决的主要矛盾也不相同。未来应分地区、分步骤、有针对性地循序推进农村“三块地”市场化改革。而且，农村“三块地”之间，农村“三块地”与其他农村土地制度之间（如土地规划、耕地保护等），农村“三块地”与农村户籍、财政、社保、金融等领域密切相关。因此，农村土地制度改革过程中不仅要重视“三块地”之间改革的衔接和协调推进，还必须注重与相关领域改革的协同性和整体性，做到统筹安排、协调推进，形成改革合力。例如，在征地改革过程中，要针对不同家境、不同年龄、不同区域的被征地农民，采取有针对性的保障措施，构建分类保障的政策体系，分类分层对失地农民做好保障，提高保障效果，全方位促进失地农民市民化。同时，保障要考虑历史水平与现实结合问题，处理好区域之间、年龄之间的政策衔接。同时，注重提升农民吃穿住行、学习、社会参与、获取资源和发展的能力。在对农民进行保障或补偿时，不仅要公平公正地落实实物补偿或货币补偿，更要从提高农民的技能和就业能力入手，构建农民权益保障的长效机制。