推进农村三块地改革与土地改革同步

从农村“三块地”改革内外逻辑关系分析可以看出，农村“三块地”改革不仅涉及“三块地”之间的联动，还会使原需要通过征收才能取得的城市房地产用地、工业用地、商业用地、仓储用地等，可直接从农村集体土地所有者手中购买取得，转变土地取得方式，这必然使现有建设用地取得，建设用地审批主体、权限、程序，交易方式和程序，土地使用和管理政策等发生重大变化。因此，农村征地制度、宅基地和农村经营性建设用地的市场化改革，必须同时推进建设用地审批制度，土地交易制度，程序、产权登记制度及土地使用和管理制度改革，强化乡村土地利用规划和耕地、永久基本农田的管理，才能保障农村“三块地”市场化改革的落地和实施。

我国当前土地制度改革需要同步解决三个方面的问题，即新时期的农村土地问题、城乡土地转化问题、城市土地问题，要把这三个问题放在同一个框架内进行整体设计。而面对这三个问题，现在的改革存在诸多陷阱，需要辨析问题的本质，进而找准改革的出路。2017年11月2日，浙江大学土地与国家发展研究院在莫干山召开了中国农村土地制度三项改革圆桌会。厦门大学赵燕菁教授在会上指出，土地制度改革路径设计应该与其他的土地制度改革同步推进，避开以下制度改革设计的陷阱。

1.农地产权制度改革应该避开的陷阱

首先对于农地产权制度改革，赵燕菁教授认为当前的一个改革陷阱是将“土地确权清晰，地权长期稳定”视为农地产权改革的主流方向，强力主张农地产权私有化。实际上，真正的产权在农村是不可能长期稳定的，因为农村人口流动性大，过几年就需要重新划分土地，所以人口的变动和产权问题是内制的问题，不是改不改革的问题。另外，私有化的改革方向将造成农地产权的细分，不利于农村公共服务的有效供给。如此一来，农地清晰确权的成本远比想象中的要大，私有化模式的出发点是好的，但是解决的是伪问题，不是真实的问题。那么，我国农地产权制度所面临的真实问题究竟是什么？一是农村人口变动问题，农村人口城市化一方面缓解了耕地与人口的匹配问题，另一方面却加速了农地调整周期，使得有期限的承包权难以转变为持久的产权。二是中国历史上农地产权细分化改革不利于公共服务的供给，往往造成农村生产生活环境恶化。而集体化改革又会导致土地利用效率的降低，除非有大股东（乡绅）的出现或者农合组织的建立，否则也不能有效解决公共服务供给问题。三是在城市化背景下，缺乏集体土地的退出机制，从而制约农地产权稳定。针对这样的问题，解决办法是什么？赵燕菁教授指出，历史经验表明，农地产权的细分化和集体化改革都不利于农村土地资源的可持续利用，“国有化”作为一种过渡产权制度值得一试，当然这种“国有化”不是传统意义上的“国有化”。具体而言，是由政府设立专门的土地基金，保底收购个人持有的农地，鼓励农民退出集体土地。政府逐渐增加集体份额，成为村集体“大股东”，牵头提供公共服务便顺理成章。此外，收购的农地到了一定数量后，政府可以转包给种田大户，实现农地经营的规模效益。整个过程，既不是实行私有化，也不是集体化，而是将国有化作为过渡，降低土地利用过程中的协商成本，在发展农业经济的同时，改善农村社会环境。

2.农地转用制度改革应该避开的陷阱(www.xing528.com)

农地转用制度改革备受各方关注，要求“农地自由入市，同地同权”的呼声日渐高涨，赵燕菁教授认为这是城乡土地转化过程中的陷阱。农地自由入市同地同权、农地分享城市土地升值、农地上建设租赁住宅、城中村违章建筑合法化，很可能会造成城市化成本的急剧上升、社会财富分配迅速分化、实体经济运行难以为继、土地市场价格不稳定等一系列的问题。为避免以上问题，首先要清楚土地是什么，“农转用”的核心是什么？城市土地的本质是资本，土地市场就是资本市场。土地交易实际上是对未来的公共服务进行交易，因此“农转用”的核心是为城市的公共服务募集供给资金，所以无论是征转还是直接入市，用地者都必须把公共服务的钱付了，否则就会造成国有资产的流失。而付费的途径可以是一次性的（传统的“招拍挂”），也可以是持续性的现金流。中国的经济增长依赖于土地财政，土地财政的基础是国有土地一级市场，土地价值体现的是公共服务未来的收益。允许农地自由入市，意味着村集体和农民直接把未来的资产给贴现了，是对公共服务未来收益的盗窃，而且获利最大的是有基础设施配套的郊区或者城中村的农民。在经济新常态时期，地铁、火车、机场都建好了，经济增长依靠的不再是一次性的卖地收入，而是持续性的现金流，用于这些基础设施的养护和维修，因此土地交易的收费方式要改。对此，赵燕菁教授建议给公共服务定价，在此基础上减少融资限制农地入市，已入市城中村补缴现金流，新入市的土地承诺现金流。与此同时，由政府成立土地基金，保护农田市场，农转非土地缴纳土地租金，并将收缴的这部分租金反哺农业土地，鼓励基本农田建设和保护。

3.城市土地制度改革应该避开的陷阱

现在大家的注意力更多地集中在农村土地怎么用、农村土地要素如何向城市流动，但是城市土地的利用和管理也存在问题。赵燕菁教授认为，我国当前城市土地制度改革容易落入以下几个陷阱：一是住房制度，只租不售；二是通过开征财产税促进现金流增长；三是低价供给工业用地，招商引资；四是产权分割，平均继承。如此一来造成诸多问题，例如只租不售的住房制度无法吸引和留住人才、低价供地造成大量的工业用地闲置、产权细碎导致城市衰败等。因此，有必要认清新时期我国经济增长的特点和需求。第一，资本性支出会迅速减少，不再需要更多的土地融资。第二，城市新增建设用地需求逐渐放缓，盘活城市建设用地存量成为主要关注点。第三，相对应的，城市一般性支出快速增加，现金流普遍出现缺口，需要更多可持续收入。在这样的背景下，赵燕菁教授提出城市土地制度改革要从以下几个方面入手：首先是住房制度，限制新增土地规模，增加政策住宅供给，改户籍为就业挂钩，将“只租不售”改为“先租后售”；其次是土地税收制度，避免太依赖直接税、政府垄断以及资本市场，成立公共基金，给“公众企业”减税；再次是工业用地的盘活，建议与现金流挂钩供地，提高利用效率；最后是产权不得再分割继承，降低更新的交易成本。