农村三块地改革的几个关键问题需处理

（一）社会稳定与经济发展的关系

社会稳定是经济发展的前提，经济发展则是社会稳定的基础。一方面，在一个动荡冲突的社会，维持经济运行的正常秩序都难以建立，更谈不上经济发展了，也无法使资源和劳动在社会范围内得到最优组合，从而影响整体经济效率的提高；另一方面，社会稳定也离不开经济发展，经济愈是落后，国家愈是贫穷，社会矛盾也就愈加尖锐。当人们仅能维持基本生活，而必要的社会保障无法跟上，或收入分配差距过大，社会动荡就可能会发生。社会稳定与经济发展是相互依存、相互制约的，离开社会稳定谈经济发展，或者离开经济发展谈社会稳定，都会得不偿失。当前，土地征收中收益分配不尽合理，保障过度和不足并存，利益矛盾和利益冲突及群体性事件时有发生。因此，推动土地市场向开放竞争的深化方向发展，通过市场引导土地在各个行业间、企业间和个体间流动，发挥优化土地资源配置的作用，是未来改革发展的方向。但由于我国建设用地总量和增量实行双控、耕地保护红线不能突破、土地用途管控，且土地资源位置的固定性，以及社会正处于快速工业化和城市化发展的过程中，导致不同地域、不同用途的土地价格差距巨大，如不同城市周边、同一城市周边新增住宅用地、商业用地、工业用地、公共设施及基础设施用地价格差距巨大，完全不同于发达国家城市周边土地价格处于平衡状态，不同用途土地，包括农地、住宅用地和商业用地等在城乡接合部的地租曲线是收敛的状态。因此，根据我国的实际情况，现阶段的征地制度改革，如果将重点放在缩小征地范围，而且把公共利益的范围界定得很窄，同时规定除为较窄的公共利益需要可征收农地外，其他用地直接通过市场买卖农地取得，会导致不同城市周边农地的买卖价格不同，同一城市周边农地因规划用途不同地价差异巨大，出现同一村庄内农地的买卖价格各不相同，甚至个别人“一夜暴富”，贫富进一步分化，这已经真实地出现在沿海某些城市郊区，这是大部分人都不愿意看到的。据调查，这样的改革会使农村贫富差距进一步拉大，矛盾冲突必定比现在更加剧烈，更关键的是大部分农民可能会因此不愿意出卖给支付能力较低的企业用于工业和部分商业建设，这对快速城市化和工业化地区的经济发展将带来严重的影响，基础设施用地和公共设施用地因为征地补偿较低而无法取得，或因强制征收，而使矛盾和冲突进一步加剧，或是迫使征地补偿费与市场价一致，这将使我国基础设施和公共设施建设成本大幅上升。总之，“征地制度”的市场化改革，不仅增加工业企业和仓储等用地成本，提高公共设施用地获得成本，还会导致由于农村土地制度改革显著减少了地方政府的土地出让金收入，而政府又缺少其他稳定的财税来源，基础设施和公共设施的提供变得举步维艰，新型城镇化会因此缺少必要的资金支持而难免陷于停滞的状态，从而影响经济发展，降低国家的整体竞争力，最终减少提供进城农民的就业机会，影响失地农民长远生计，矛盾和冲突也将会加剧和升级。南美诸国和印度的现实就是这方面的有力证据。当然，可以通过征收土地增值收益调剂金或增值税，这里暂且不讨论调剂金确定或增值税制度的困难性，如果土地收益征收调剂金后农民总收益增加了，农民之间扶贫的差距仍然很大，那么由此产生的矛盾和冲突势必比原来多而严重，而且还会增加建设成本，影响国家的整体竞争力，影响经济发展，影响就业机会的提供。如果土地收益征收调剂金后农民总收益增加了，农民之间扶贫的差距也缩小了，那么由此产生的矛盾和冲突总体上应该少些，那这样的结果也可以通过适当提高土地补偿费用、规范征地程序等改革成本较低的改革方案实现。一般而言，政府行使征地权都是为了公共利益，但人们对于公共利益内涵的理解却不尽一致，如既可理解为国家的需要，又可理解为社会公众的需要，甚至有时将能改变市容市貌、提供就业和服务的商业项目也视为符合公共利益需要。此外，公共利益具有时代性特点，在不同时期其范围也不尽相同，因此，在实践中很难清晰、毫无争议地界定公共利益的范畴。基于这种原因，各国解决征地问题的重点大多放在规范征地程序、确定补偿标准上。

可见，必须用辩证的观点认识农村土地制度改革问题，处理好社会稳定与经济发展的关系。特别是对于发展中国家而言，虽然一方面要重视社会安定对经济发展的制约作用，尽可能消除社会不安定因素，从而为经济发展创造必要的社会稳定环境；但另一方面，也必须高度重视从发展的角度去考虑社会的稳定。

（二）国家、集体和农民在土地增值收益上的分配关系

土地增值收益分配主要包含两方面问题：一是土地征收、拆迁中的补偿问题，二是除去开发补偿之后所剩余的增值收益在各权能拥有者之间的分配问题。从增值形式上看，土地增值收益的分配较为复杂，既有集体土地经征收转变为国有建设用地的增值收益分配、城市国有土地房地产开发的增值收益分配、房地产消费或投资的增值收益分配，也有集体土地流转（包括宅基地转让）带来的增值收益。由于产权和增值方式不同，上述增值收益分配也不尽相同。但总体看来，按照共享理念，需要处理好国家、集体、土地使用人和其他居民之间的分配关系，形成公平合理、社会共享的土地增值收益分配模式。

（三）城市近郊和远郊之间的地域平衡关系(www.xing528.com)

推进集体经营性建设用地入市改革、宅基地制度改革和土地征收制度改革，某些位于城乡接合部的农民就可能会“一夜暴富”，而位于远离城市的偏远山区的农民，由于缺少市场需求，丝毫享受不到改革带来的红利，这会导致贫富悬殊进一步加剧。因此，土地增值收益不仅要由国家、集体、原土地使用人、开发商等共享，而且要考虑到其他多数不能改变土地用途的广大农民，考虑到因位置不同而不能分享增值的其他市民，应让社会成员共享社会发展而带来的土地增值收益。因此，农村土地制度改革，要处理好城市近郊区直接受益农民与远郊区未受益农民之间的利益平衡关系，要构建好大的利益平衡机制。

（四）土地权益和社会公共利益之间的关系

保障农民权益，必须满足农民合情合理合法的要求，这就意味着要处理好农民的土地权益和社会公共利益之间的关系。为此，一是需要解决保障不足与保障过度的问题。保障不足，会损害农民权益；保障过度，则会损害公共利益。个别农民的漫天要价，实质上是对公共利益的损害，是对其他成员的不公平。二是在保护农民土地权益的同时，要兼顾公共利益，集体或政府应从土地收益中获得一定比例，用于提供当地的基础设施等公共服务，从而使非征收土地区域（如远郊）农民能享受改革发展带来的成果。

（五）当前利益与长远利益之间的关系

“征地”市场化改革，大幅度提高农民，特别是城乡接合部农民的收益，很少部分农民的当前利益是得到保障了，但却相应地增加工业企业、仓储、部分商业用地成本，大幅降低政府的财政收入，影响了实体经济发展，影响了国家对基础设施和公共设施的建设，最终影响人们的生活质量和就业率，特别是农民的进城就业。因此，必须处理好当前利益和长远利益、长远发展之间的关系。另外，由于受眼前利益驱使或诱惑，农民在选取补偿方式上，偏爱现金补偿或其他实物补偿方式。这种补偿方式虽然一时解决了农民的生活所需，但留有较大隐患。一旦补偿钱物用完，就会引发后续诸多社会问题。因此，需要处理好农民当前利益与长远利益之间的关系，采用多种补偿方式，注重提高其发展能力，使“转居”与产业、就业相连，增强农民的持续性生活与发展能力。