农村发展面临的主要问题及途径

（一）城乡发展不平衡，农民获得感待增

20世纪80年代初中国实行的土地家庭承包制改变了农业生产方式，刺激了农民积极性，解放了农村生产力，农业效益逐渐好转，农村落后面貌得到逐步改善。但随着农产品生产价格“天花板”压顶和生产成本“地板”上抬双重制约，农业收益增长趋缓，农村土地家庭承包经营制度红利逐渐减少（见表6.1）。

表6.1　1978—2015年我国农产品成本效益统计数据

续表

资料来源：《全国农产品成本收益资料汇编》（1997—2015）。
人工成本、雇工费用、土地成本是稻谷、小麦、玉米三种作物平均值。

2004年国家从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。之后补贴范围逐步扩大，补贴种类扩大到四种（种粮直接补贴、农资综合直接补贴、良种补贴、农机具购置更新补贴），每年向农民补贴约1700亿元（陈锡文，2016）。国家还实行政府对市场紧缺的主要粮食实行最低收购价，以保证粮食生产和供应，解除农民在种粮问题上的后顾之忧，保护农民的种粮积极性。2006年1月1日起国家全面停止征收农业税，作为政府为减少农民负担，解决“三农”问题的重要举措。从2008年起，政府开始逐步提高最低收购价，比如小麦，2004年价格为0.72元/斤，到2014年已经变成1.18元/斤（2015年、2016年也均为1.18元/斤），这代表着主要粮食价格有了非常明显的上涨。

2008年金融危机爆发之后，全球要素价格和大宗商品价格发生了明显变化，全球范围内粮食价格下跌。到2013年我国5种农产品（水稻、小麦、玉米、大豆、棉花）生产成本已经全部高于其他主产国，亩成本差幅在20％～30％，有些品种差幅甚至超过60％。大宗农产品生产成本水平及增幅普遍高出国外，再加上人民币升值、海运费用下降和关税保护门槛偏低等因素叠加，导致国内主要农产品价格普遍高于进口农产品价格，政府的收购价格也明显高于市场价格，出现“洋货入市、国货入库”的尴尬现象。近年来国内部分粮食主产区，因种植成本上升、粮价下跌，导致收益下降，甚至亏本，有些种粮大户在减少种植面积，有些则干脆退掉了租来的土地。

经测算，当前每亩耕地一年的毛收入为1485元左右（按一季成熟计算，亩产1100斤，单价1.35元/斤），除去成本（包括复合肥100斤、尿素30斤，种子、农药、电费等）400元左右，实际收入为1085元左右。若除去劳动力成本，几乎没有收入（一亩地一季需11个工）。以一家人（3～4口人、4亩地）为例，一年收入仅相当于一个劳动力外出1个月左右的打工收入（一般打工收入每天至少100元左右，青壮劳力200元左右）。而这种算法还是按照收成好、虫害少、价格稳定的年份算出的。若遇到灾害年份，收入就更低了。这样，务农不如打工就成了抛荒的主要原因。农业收益出现下跌，甚至入不敷出，直接降低了农民的获得感，影响农民种粮积极性。“退租”、缩减规模成为降低损失、规避风险的理性选择，这既影响农民生计，也给农村发展和国家粮食安全埋下隐患。

2016年城乡居民人均可支配收入之比仍然高达2.72∶1，农村居民消费水平仅有城镇居民的36.8％。城乡发展的不平衡已成为当前我国不平衡发展的突出表现，农村发展严重滞后业已成为最大的发展不充分。

（二）农村人口大量迁出，农业发展受限

改革开放以来，随着农村土地承包责任制度红利的逐渐消减和国际粮食市场的冲击，农业收益空间被压缩，农民收入增长缓慢，且受自然灾害的影响，仅有的收入也经常出现波动，使农民不得不外出打工，寻求发展机会。此外农村基础设施、公共设施、公共服务短缺，文化生活贫乏，形成了促使农民，特别是青壮年农民往外迁移的强大内生推力。而城市化、工业化的快速发展，一方面对劳动力形成强烈的需求，尤其是劳动密集型的制造业、城市房地产开发产业、基础设施建设和服务业对农民工需求日趋旺盛，其收入也更高、更稳定；另一方面，城市教育、交通、医疗等基础设施和公共服务较完善，文化娱乐生活丰富，这对农民工进城形成了强大的拉力作用。农村与城市在收入水平、物质文明、文化生活等方面的巨大反差和诱惑，强烈地冲击着农民。走出乡村、拥抱城市，成为农民在市场经济冲击下，为实现家庭效益最大化做出的理性选择。

根据《中国农村统计年鉴》，乡村人口从1979年的7.90亿，逐步增大，到1995年达到高峰（8.59亿）。之后逐年下降，到2014年为6.19亿，分别占总人口的82.1％、71.0％和45.2％。乡村第一产业的就业人口从1979年的2.83亿，逐步增大，到1991年达到高峰3.91亿；之后逐年下降，到2014年为2.28亿，分别占乡村就业人口的92.4％、81.4％和60.1％（见图6.1）。可见，无论是乡村人口数还是乡村第一产业就业人员数都在减少，这和中国总人口持续增加形成了强烈的反差。2008—2014年农民工的比重从32％上升到44.3％，增加了12.3％，每年新增外出务工人员在500万以上，最高时达到1245万人，到2014年年底全国农民工达到了2.74亿（见表6.2）。据国家统计局发布的2015年农民工监测调查报告，农民工以青壮年为主，平均年龄38.6岁，其中16～20岁占3.7％，21～30岁占29.2％，31～40岁占22.3％，41～50岁占26.9％，50岁以上占17.9％。从农村的实际情况看，留守农村的主要是老弱病残和妇女儿童。据第六次人口普查，我国农村流动人口两代户数量已经占流动人口的38.52％。北京的农民工同代迁移（主要指夫妻双方）和二代迁移（主要指夫妻双方携带子女）数量已经达到农民工总数的65％，而湖北省以家庭迁移为主的农民工比例更高达84.4％（谷玉良，2016）。未来，随着户籍制度改革的进一步深入和拓展，农村流动人口举家迁居城市落户，必将成为城乡人口迁移的主要模式。

在这样一种外迁大潮中，农民种田的积极性明显下降。外出打工的农民只在农忙时回村参与农产品收获和下种，平时基本靠天，能收多少是多少；有的农民甚至让土地抛荒闲置。留在农村的老弱病残农民和妇女儿童不仅不适宜承担农村的大量体力劳动，文化水平和知识技能都相对较低，不利于农业新技术的推广应用，不利于机械化和集约化经营，不利于实现规模经济，不利于提升农产品的市场竞争力。大量农村青壮年的流失，导致农村传统文化传播丧失了传承者。随着农民工家庭迁移比例和规模的进一步扩大，将会加速消解和抽空乡土文化的传承力量，传统文化的展演与传承日渐困难。长此以往，农村的经济发展和文化传承都将面临严峻的挑战。

图6.1　乡村人口和乡村第一产业就业人口变化情况

资料来源：《中国农村统计年鉴》（1978—2013年）。

表6.2　农民工外出情况统计

资料来源：《全国农民工监测调查报告（2008—2015）》《2015农村统计年鉴》和http：//www.chyxx.com/industry/201609/444598.html。(www.xing528.com)

（三）农村空心化加剧，宅基地利用粗放

农村宅基地空心化已成为中国农村的一个普遍现象。究其原因，首先是城市化的快速发展，农村人口大规模流向城市，农村居民点出现大量“人走屋空”现象；其次是农民从城里打工挣到的钱，早期绝大部分拿回老家盖新房，改善居住条件，但由于管理不严，新建宅基地普遍“建新不拆旧”，最终导致新建宅基地不断向村庄外围扩张，出现“新村”，而“旧村”逐渐闲置废弃，形成村庄布局形态上的空心化；第三是部分家庭人员由于就学就业户口外迁，房屋长期无人居住，在现行政策框架下流转困难，形成空屋，有的年久失修破败不堪；第四是祖上留下的，或其他原因形成的一户多宅，老宅大多在“旧村”内，新宅在其外围分布。宇林军等（2016年）“千村调研”结果显示，93.5％的调研村庄有不同级别空心化现象，仅有6.5％的村庄未出现空心化现象，村庄平均宅基地空心化率（为闲置和废弃宅基地数量占宅基地总数的比重）达到10.2％，有3.6％的村庄空心化程度达到40％以上，平均宅基地低效利用比重达到14.9％（见图6.2）。村庄宅基地空心化已经成为中国农村的普遍现象，且空心化现象有加剧的趋势，宅基地利用粗放。据统计资料，我国农村宅基地1996年为905.15万公顷、2005年为911.61万公顷（宋伟，2008）、2015年为1653.33万公顷（高世昌，2016），呈逐年增大的趋势，且前9年增加了6.46万公顷，后10年增加了741.72万公顷；而农村人口反而相应地减少了10541万和12678万，一增一减，导致人均居民点用地从1996年的106平方米，到2005年的122平方米，一路攀升，到2015年达267平方米（表6.3），大大超过了农村居民点人均建设用地为150平方米的最高标准，农村居民点用地越来越粗放。

图6.2　不同居民点空心化程度村庄数占调研村庄总数的比例

表6.3　1996年、2005年、2015年农村居民点用地总量和人均数量

（四）农地细碎化突出，农地规模经营困难

实施家庭联产承包责任制，解决了人民公社时期普遍存在的缺乏监督机制和激励机制问题，大大提高了农民的生产积极性，农业生产得到了快速发展，极大地释放了农业劳动力，农民收入得到了巨大的提高，对我国农村发展起到了积极作用。但家庭联产承包责任制的核心内容之一是“耕者有其田”，为维护公平和稳定，该制度在实施过程中采用了“肥瘦搭配、好孬搭配、远近搭配”的思路和方法，按人口均分土地。而且，我国地形地貌复杂，基础设施差异大，农业人口众多，导致农户“一户多块，每块面积小”的农地细碎化；中国传统的分家分户文化，使农田的细碎化更为严重。可见农地细碎化是受家庭联产承包责任制度、传统文化、自然因素和人口状况及土地分配政策因素的影响，而形成的一种农户经营土地的格局。

农地细碎化虽然有助于农户对不同的地块种植不同的作物，进行多元化经营，有助于生物多样性，但是必定会导致农地间的田埂道路和边角地增多，造成农地资源的浪费，降低生产资源和土地资源的最优配置，农户之间矛盾也逐渐增多。不仅如此，农地细碎化迫使农户来回于不同田块之间，增加劳动时间消耗，降低农户的劳动效率，降低机械生产效率，提高机械生产成本费用，使农业生产难以实现规模经济和规模效益。据调查，土地细碎化浪费了中国农地有效面积的3％～10％（Zhang and Huang，1997），使生产每吨谷物的劳动力成本增加了115元，土地生产率降低了15.3％（Wan and Cheng，2001）。

最近几年，随着农村人口的大量进城，政府不断出台政策，鼓励土地规模经营，鼓励种田大户种粮；采用自愿互换责任地，通过土地整治、土地再分配、土地股份合作模式、反租倒包模式、承包地转让等方式连接成片实行联耕联种和联管，形成专业合作社、农田大户、家庭农场等多种形式，促进土地的规模经营，提高土地利用效率，降低成本，增加土地效益。但在推进农业规模化经营的土地流转过程中，耕地转包、出租合同大多一年一签，加大了土地经营者的风险，同时，以托管代管为特征的亲友间零散流转仍占相当大的份额，致使农地规模化经营难以为继；农民“惜地”心态下导致的农地“撂荒”现象也使农地规模化的发展受到制约；部分农户随着非农收入的逐步增加，对农地流转兴趣不大，但看中农地产权未来收益，使农地的规模经营困难重重。因此，受家庭联产承包责任制度、文化、经济、政策等方面的影响，农田细碎化仍是当前面临的影响农业规模经营和经济发展的重大因素之一。

（五）土地持有成本低，抛荒闲置突出

第十届全国人大常务委员会第十九次会议于2005年12月29日通过《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》，2006年1月1日起国家全面停止征收农业税。自此，农民拥有的承包地不管是否耕种，不仅不需要缴纳任何费用，按现行的农业补贴政策，还可以获得国家发放的农业补贴。如果土地流转给他人，按“谁种粮谁得补助”政策，农户反而得不到补贴。更重要的是很多进城务工经商农民，看到城郊土地因征收而获得巨额补偿，尽管他们根本不知道什么时候会被征收，会不会被征收，但因占有土地不会产生任何费用，农业比较收益又低，所以大量农户选择抛荒闲置或隐性抛荒闲置，耐心等待机会的降临。而且随着进城农民非农业收入的提高，流转土地不仅收益不高，还担心产生纠纷，担心影响预期收益，经济相对较发达地区的农民还担心因此失掉农民身份，影响他们获得集体经济分红，所以他们就会以“土地承包长期不变的政策和土地流转要尊重农民的意愿”为由，拒交（流转）承包的荒田荒地，选择对他们而言最安全的方式：抛荒闲置。

农村宅基地是农民基于集体经济组织成员身份而享有的可以用于修建住宅的集体建设用地，农民无须交纳任何土地费用，只要符合规定的申请条件即可取得，可无期限使用，是只有农民才能享受的一种福利。宅基地上建成的房屋属个人财产，可以继承。《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”非成员不能取得宅基地使用权，也不能通过受让房屋所有权来取得宅基地使用权，这也是农民进城后大量房屋闲置、宅基地闲置的制度原因。但无成本的占有宅基地、难以流转交易或低价的隐形交易，以及未来房屋拆迁和土地征收可带来的巨大收益、媒体和学者的集体土地入市呼声和现在正在进行的集体建设用地入市试点、城乡建设用地增减挂钩政策带来的不菲收益，都使农户做出对自己最有利的明智选择：闲置或低效利用宅基地，绝不愿意也不可能无偿将宅基地退回集体。

（六）农村生态环境退化，土地质量下降

我国用全球9％的耕地和6％的水资源养活了全世界21％的人口，成绩伟大举世公认。然而为养活全球1/5人口而使用的化肥量，现在已经接近了全球总用量的1/3（《焦点访谈》2014-05-25“被化肥‘喂瘦’的耕地”）。根据《中国农村统计年鉴》，1952年、1978年和2014年，我国农业化肥消耗总量分别为7.8万吨、884万吨和5995.9万吨。农药的使用量从1990年的73.3万吨上升到2014年的100.3万吨；地膜的使用量从1995年的47万吨上升到2014年的105.9万吨。数据显示，2015年我国水稻、玉米、小麦的化肥和农药利用率分别仅为35.2％和36.6％，平均比欧美发达国家相应品种化肥、农药利用率低15％～30％（祝卫东，2016），水的利用率中国为30％，以色列为95％。没有被利用的化肥、农药都残留在土壤中，或经农田多余水分流入地表或地下水中，造成土地污染和生态环境恶化。据2007年我国耕地肥力质量调查，在从全国各地采集的4万多个土壤样本中，有机质不达标的占到87％，缺磷的占81.4％，缺钾的占41.7％，硫的含量低于临界值的占30％，缺锌的占51.1％（《焦点访谈》2014-05-25“被化肥‘喂瘦’的耕地”）。另据2014年全国土壤污染公报，全国土壤总的超标率为16.1％，耕地点位超标率为19.4％，林地点位超标率为10.0％，草地点位超标率为10.4％，未利用地点位超标率为11.4％，重污染企业用地点位超标率为36.3％，工业废弃地点位超标率为34.9％，固体废物集中处理处置场地点位超标率为21.3％，采矿区点位超标率为33.4％，污水灌溉区点位超标率为26.4％，干线公路两侧点位超标率为20.3％，可见全国土壤环境状况总体不容乐观，农业生产的生态环境代价越来越大。造成土壤污染或超标的原因，除工矿业活动外，农业比较利益低，留守在农村从事农业的老人妇女文化素质低，难以实现科学种田，对土地重用轻养，凭经验施用化肥和农药，一味通过增施化肥，加大农药用量来保证获得高产，是出现污染和生态环境退化的重要原因。更关键的是以家庭为单位分散经营的农地承包制度，每户拥有的农地块数多、每块地面积小，农户因农业效益低，基本不可能自己掏钱进行测土配方，农业土肥站也因资金人力等问题无法面对每个农户、每一块土地进行测土配方，难以实施科学种田，导致面源污染、土壤板结和酸化严重，土壤养分失衡，土地质量下降，农产品竞争力不高和农业发展不可持续问题非常突出。

（七）农村基础设施供应不足，农民生活品质低下

农村基础设施是农村经济、社会、文化发展及农民生活必不可少的基础性条件。由于长期以来我国实行的是“剪刀差”的发展模式，中央财政主要投向城市，农村基础设施投资主要依靠基层政府、集体组织及农民个人，尤其是实行分税制后，由于基层政府财政困难，财权与事权不对称，导致农村地区基础设施投资的形势更加严峻，许多乡镇政府甚至连基层政权的正常运转费用都出现困难，几乎完全丧失了为本地区农民提供基础设施的能力。尽管最近几年政府非常强调城乡设施均等化建设，通过对土地整治、新农村建设、村村通公路、通电等项目投入大量资金，农村基础设施建设有了很大的起色，但由于历史欠账太多，农村地域又广，乡村基础设施仍与城市有较大差距，导致农村人口大量流向城市。特别是教育、医疗等需要设备，以及需要有知识、文化和技术人才支撑的公共设施和公共服务建设，因农村工作待遇和环境条件差，吸引人才困难，加之农村人口的外流，农村教育医疗设施建设和服务水平及质量的提高很困难，影响农民生活质量，影响农村发展。