不同维度土地制度改革的特点

（一）土地制度改革的经济学特征

土地制度改革在很大程度上受到了经济发展的驱动（王青，等，2007），这种自发地追求经济利益最大化的理性行为是土地制度改革的重要特征之一。工业文明时期的土地经济理论认为土地制度改革具有很强的经济性。资本主义土地经济理论的最高追求是最大限度地挖掘土地的经济利益。土地的经济利益一般是通过土地市场交易而具体表现出来。市场是集合特定商品、服务以及资源的买方（需求方）和卖方（供给方）的一种制度或机制，因此影响土地供求关系的社会经济因素对土地市场和制度的改革有着重要作用。其中，建设用地禀赋、土地收益、产业结构、城镇化发展、固定资产投资以及居民收入水平等对推动土地制度改革都有着不同程度的显著影响。这些条件的改变往往是通过直接引发市场上土地供给或需求的相应变化而影响到土地市场改革的（图5.6）。

图5.6　土地市场发展的经济驱动机制（王青，等，2007）

（二）土地制度改革的政治学特征

土地作为立国之本，无论何种主义的国家，都会对如何正确治理土地问题给予极大的关注。国家作为政治系统中最主要的行为主体，“国”字的古文含义之一就是土地。古今中外，政治权力、政治文化、政治体系、政治行为、政治发展等政治系统的构成要素，都直接影响并控制土地制度的运行。政治制度是社会政治领域中要求政治设计遵循的各类准则或规范，是人类出于维护共同安全和利益，维护一定的公共秩序和分配方式而做出的一系列规定。政治制度与土地制度，是整体与局部、主体与从属、根本与基本的关系。土地制度改革，首先是一种政治制度安排，这是一个无法回避的问题。土地所有产权制度的设定，都是受执政者的目的所制约的，同时又受其是否承认、监督、保障的限制。土地制度改革蕴含着最宽泛的社会、政治、经济和生态关系。围绕土地财产权和公民权的动态关系以及对这些问题的界定和裁决是一个国家的核心问题（C.Lund，C.Boone，2013）。以农村土地征收制度改革为例，几乎所有学者都认为需要清晰界定何谓公共利益。但事实上，公益性用地实质是公共产品，经营性用地实质是私人产品，根据公共产品理论，纯公共产品和纯私人产品在现实中并不多见，大多数产品是介于两者之间的准公共产品或混合产品，因此要严格区分公益性用地和经营性用地就十分困难，也就是常说的“无解”。比如，交通、水利、教育等传统上作为公益性用地的领域，在现代市场经济中不少具有“私营”性质；又如，工业、商业、旅游乃至商品房用地，都与社会公共利益难以截然分开。但在另一方面又是“有解”的，既然大多数用地项目具有公益性和经营性两种性质，那么就要改变非黑即白的思维，让政治逻辑来决定。换句话说，确定公共利益用地很难有绝对标准，最后只能由国家根据社会经济发展阶段，综合经济、社会、政治各种因素而定，这也是世界上不同国家和地区对公共利益界定很不相同的根本原因。也就是说，土地制度改革必须要满足国家的政治诉求。我国农村土地制度改革，在很大程度上以党政政策的深刻影响为其直接表现。而这些党政政策，无疑又是我国社会制度形态的选择（社会主义制度）、意识形态的坚守（生产资料公有制）、国家治理模式的独特体现（党派主导下的政权模式），乃至中华民族文明遗产的继承（农业在“士农工商”阶级对立与职业分途中形成的历史强势地位）等多元因素相互作用的政治产物（路斐，2009）。

（三）土地制度改革的社会学特征

社会学作为研究人和社会关系的学说，其核心价值取向是围绕社会的公平与正义而展开的。英国学者罗尔斯于20世纪70年代首先提出了土地制度改革的公正论的观点。公正论是土地制度改革的社会公正维度判断的来源。社会公正维度判断有两方面的内涵：一方面是保持土地资源分配上的公正。这包括保持代内均等和代际均等。代内均等是指在一个有着规范理性选择的社会，每一个人都有责任和权利去开发和利用资源。代际均等是指每一代人都有责任与义务去保护土地资源，现代人对土地资源的使用不能损害子孙后代对土地资源使用的权利。另一方面是土地利用决策上的公正。不同的国家、政府、组织、个人制定土地利用决策的出发点和落脚点都不同，产生的结果也会大相径庭，利益上的冲突与问题是经常出现的，但针对土地开发利用政策彰显在政治与道德层面的平等是社会上每个人的平等权利。(www.xing528.com)

土地制度改革的社会公正维度判断包含两方面的内容：代内的公平和代际的公平。其中代内公平指的是当代人在利用开发土地上拥有均等权力，每个人都可以平等地享受土地利用所带来的收益，同时也要公平地承担起保护土地的责任。土地的使用是全社会每一个人享有的权利，并不是哪一个组织和个人单独享有的特权。土地在社会资源中具有基础性的作用，影响每个人的衣食住行各个方面。应当在本代人之间公平合理地使用土地，同时配合正确的土地利用政策实现社会和谐、稳定、长远发展。代际公平是指要照顾到子孙后代的利益，实现本代人与子孙后代之间的公平，当代人的发展不应以损害后代人的土地利益为前提，要照顾到后代人在土地利用上的长远利益。如果肆意破坏、浪费和污染土地，而且又由于土地污染的长期性，将会严重污染甚至破坏后代人生存和发展的环境，而随意剥夺后代人生存和发展的权利，对于后代人来说是极其不公平的。就农村土地制度改革而言，如果改革不能促进耕地资源保护，反而可以乱占滥用耕地，这对后代人是不公正的，违背了代际公平的原则。同理，如果改革只是促进了占比不到10％的城乡接合部农民更加富裕，而其余90％的农民变得相对贫困，就违背了代内公平的原则。

（四）土地制度改革的人类学/生物学特征

人类与未来的关系，说到底也同时是人类与环境的关系。面对人口、资源、能源、食物、环境污染等被称为构成“人类困境”的种种问题，站在环境伦理的层面尊重自然界的完整和健全，才能做出使人类继续生存和进一步发展成为可能的改革。地球全部生命系统的前途、命运都取决于人类与自然界和解、与生态系统协调相处的决心。现代人类走出困境的起点在哪里？从历史经验看，起点就在于彻底抛弃“个体理性”的自我意识，彻底抛弃“利益至上”的贪婪怪圈。在土地制度改革进程中，解决看法分歧的难点并不在于技术准确性本身，而在于对土地价值和利益认识的差异。人类今天遇到的种种土地问题皆起因于昨天的错误，而今天如果再犯同样的错误将会进一步加重明天的困难。土地的生态危机，是到了需要重新思考人类与土地关系的时点了。因此，土地制度改革需要给尊重地球伦理和生态文明的资源配置模式提供发展空间。人们必须转变土地制度改革的指导思想，将环境保护的伦理思想纳入改革的框架和立法制度体系。对于土地生态保护和建设，长期以来我国相关法律法规总体力度不够、表现不佳，在很多情形下生态与经济的关系几乎都被颠倒了。

站在21世纪起点的土地制度改革，很多在前几个世纪曾经有效指导过当时成功改革的理论，现在已经不适用了。农业文明时期，土地产权是灵魂所在，一切土地制度改革以土地产权为中心而展开；工业文明时期，土地制度改革具有更强的经济偏好，资本主义土地经济理论的最高追求就是利润最大化。当人类进入21世纪的生态文明时代，如果总是以单一的经济价值取向作为轴心，俨然已经无法解决当代人所面临的各种土地问题。单一的价值尺度让位于一个包含环境伦理在内的多样性、有伸缩力、富有弹性的价值体系是历史的必然。这种多样性还需要扩展到土地生态系统的所有生命群体。尊重和爱护土地系统中的所有生物是人类生存和发展的前提，也是土地制度改革的理由和依据。

人类未来走向，决定人类如何走向未来。我们已经站在了土地制度改革的十字路口，必须做出理性和睿智的选择：土地的价值取向当从财富之母转向绿色之母，这是一种具有历史使命和当代责任双重价值的诗意栖居之境——适然世界，更是寻找人与自然共生的必然路径。或者具象一点说，推进土地制度改革，不要总是围绕产权、利益、效率、交易费用、市场、价格、货币、合约来讨论，生态、环境、伦理、情感、博爱、道德、尊重、生命共同体对未来土地的命运可能更加重要。人类从土地表层广泛存在的青霉菌中提炼出青霉素，为我们的生命保障做出了无与伦比的贡献。可是人类现在仍然不知道将来是否还需要从土地中获得其他新的基因来保障我们的生命。而且，从土地中提炼出的基因在生化、生物技术和生物工程中变得日益重要。如果明晰的土地私有产权变得神圣不可侵犯，生活在A家所有土地上的大象跑到B家所有的土地上就要付费，这一定是人类文明的悲哀。