市场无法解决土地利用中的负面影响问题

（一）市场无力解决耕地占用的负外部性

耕地是土地的精华，优质耕地尤其如此。据估算，人类食物的88％是由耕地提供的。随着人口增长和社会生活水平的提高，人类对食物的期望，无论在数量方面还是在质量方面，都提出了更高的要求。有人做过计算，若要满足未来全球人口的需求，必须生产出与农业历史上过去8000年总产量相等的食物。而目前许多地区耕地资源的潜力已接近极限，亚洲已普遍面临“耕地资源不足”（蔡运龙，2000）。可是，市场配置资源的核心原则是个人利益最大化。将城乡接合部大量优质耕地转化成城市用地，是实现个人利益最大化的有效途径。而当大量生产力很高的优质耕地被占用以后，就产生了以下4个方面不可挽回的负外部性：一是农民不得不耕种越来越远的土地，而得到的收成却越来越少。二是后代子孙失去了耕种这些优质耕地的机会和权力，增加了食物安全面临的更严峻的挑战。三是优质耕地被占用导致粮食生产能力下降，迫使农民不得不使用更多的化肥。有数据表明，世界肥料使用量的增长超过了10倍，人均化肥消费量增长超过了4倍。从1979年至2013年的35年间，中国化肥用量由1086万吨增加到5912万吨，年均增长5.2％（姜瑾华，2015）。如此一来，农田面源污染问题进一步加剧。为了弥补优质耕地的减少，以经济学的利益最大化为原则，不断开垦生态敏感用地，不断抽取地下水扩大灌溉用地，导致在“杀鸡取卵”的道路上越走越远。其结果是同等面积的农田要提供越来越多的食物，耕地日益不堪重负，这样又导致更大范围和更为严重的水土流失。而所有这些负外部性，是市场机制作用的结果，其本身自然无力解决这些负外部性问题。

（二）市场无力解决城市蔓延的负外部性

Burchell在《蔓延的代价》一书中总结了城市蔓延的8个显著特征，既包含了蔓延的空间形态，又包含了蔓延带来的社会、生态与环境问题。这8个特征分别为低密度的土地开发、空间分离及单一功能的土地利用、“蛙跳式”或零散的扩展形式、带状商业开发、依赖小汽车交通的土地开发、牺牲城市中心的发展进行城市边缘区的开发、就业岗位分散、农业用地和开敞空间的消失。美国是世界上城市蔓延最严重的国家之一，其城市蔓延最早发生在18世纪。当时，私人财产优先的观念及工商业发展效率优先的理念，促使美国城市开始扩张蔓延。到了20世纪中后期，城市蔓延已经发展到十分严重的程度。例如，纽约在1960—1985年间人口增长8％，而城市化地区的增长却达到65％；芝加哥在1970—1990年间人口增加4％，城市化地区却增加了45％。在加利福尼亚南部的圣贝纳迪诺（San Benardino）滨水地区、北卡罗来纳州中北部的格林斯伯勒—温斯顿—塞勒姆—海波因特（Greensboro—Winston—Salem—High Point）、北卡罗来纳州中北部的罗利—达勒姆（Raleigh—Durham）、亚特兰大、南卡罗来纳州西北部格林维尔—斯帕坦堡（Greenville—Spartanburg）、佛罗里达州的西棕榈滩—博卡拉顿—德尔雷比奇（West Palm Beach—Boca Raton—Delray Beach）、康涅狄格州西南部的布里奇波特—斯坦福—诺沃克—丹伯里（Bridgeport—Stanford—Norwalk—Danbury）、田纳西州东部的诺克斯维尔、加利福尼亚州南部的奥克斯纳德—本图拉（Oxnard—Ventura）、得克萨斯州东北部的沃思堡—阿灵顿（Fort Worth—Arlington）等地区的情况也十分相似。城市蔓延带来了巨大的交通、生态和社会成本，对区域和城市的可持续发展带来了严峻的挑战。虽然美国城市蔓延的成因是复杂的，但综合而言是土地市场化作用的结果。在自由竞争市场和土地私有化的背景下，为追求土地利益的最大化，投资者在选择开发地块时往往倾向于地价更低的城市边缘区，土地拥有者为提高自己的利益，则更倾向于将农田卖给开发公司，并很少顾及对生态环境的影响。这种土地自由开发利用是美国城市蔓延发展的最重要根源（范建红、蔡克光，2014；国外城市规划编辑部，2003；Young D，1995；Marcy B，Henry G O，Didgo P，et al.，2006；Lv Z Q，Dai F Q，Sun C.，2012；Qian Z，2010；Inostroza L，Baur R，Csaplovics E，2013）。美国人少地多，城市蔓延所带来的负效应在短期内尚可以承受。如果这种现象发生在人多地少的中国，将是不堪承受之重。

（三）市场无力解决土地兼并的负外部性

亚里士多德明确指出：“人类倘若由他任性行事总是难保不施展他内在的恶性。”（亚里士多德，1965）在市场机制下，土地资源将被资产化和资本化，由于人的自私自利贪欲缺少约束，资本的逐利本性会驱使这些人不仅要保存已有的土地权益，而且还要尽可能低成本地追逐更多的土地权益。在这种背景下，一部分人就会充分运用资本积累的差异开始剥夺他人的土地权益，形成土地兼并。一旦以土地全面私有化推进土地兼并集中，土地冲突就会开始。墨西哥的农民起义、埃及农民的地权斗争、印度的游击区、巴西农民运动以及其他国家农村发生的对抗性冲突，主要都是在市场机制作用下土地兼并的负外部性结果。回顾中国的历史，也不难发现土地兼并导致的大规模国民暴动或农民起义。公元前841年西周晚期发生的惊天动地的“国人暴动”事件，就是这方面的例证。鸦片战争以后，土地兼并情况日趋严重。据有关史料记载：当时有40％～80％的土地集中于3％～10％的少数人手里，而60％～90％的多数人都无地可种。鸦片战争后的10年间，各地人民的起义和抗租抗粮等斗争有100多次，几乎遍及全国各地。广东、广西、湖南三省斗争尤其激烈。人民群众反清斗争的根本原因是地主阶级不断兼并农民的土地，农民迫切要求解决土地问题。太平天国运动正是在这种历史背景下发生的（孙永国，1996）。如果土地制度改革政策失误，也制造出一两亿无地农民集中进入城市贫民窟，社会就要出大乱子。

（四）市场无力解决“搭便车”的负外部性(www.xing528.com)

“搭便车”（free-rider problem），是指在集体行动中一个人或组织从公共产品中获益，但却既不提供公共产品也不分担集体供给公共产品的成本，从而免费从其他人或组织者的努力中受益的现象。以旧城改造、城市更新或城市土地再开发为例，这是城市发展进程中为维护并增加城市整体活力所必须采取的公共行动。在市场结构和土地私有的条件下，旧城区的每个土地所有者都认识到需要对破旧的城市进行改造和土地再开发，但是每个个体都有“搭便车”的习性，都希望其他所有者的地块先进行旧城改造，先进行道路等基础设施建设，进而为自己所有的地块再开发提供溢出效应，从而节省该地块再开发的成本。不仅如此，部分地块所有者在获取相关区域的更新信息以后，还会讨价还价以抬高土地的出售价格，即使无法达成交易，土地所有者也同样可以享受到更新方投资所产生的区位效益。其结果是：A等待B先行再开发，B等待C先行再开发，C又等待A先行再开发，相互博弈的结果是城市土地再开发停止在原点上。也就是说，“搭便车”现象的负外部性，导致在自由市场条件下城市的旧城改造、城市更新或土地再开发告之失败。不仅如此，还会出现更坏的结果。那就是，如果政府出面组织土地再开发，土地所有者还会以再开发后的最高最佳收益要求政府提供赔偿，可事实上不可能出现每一块土地的再开发都能实现最高最佳收益的奇迹，于是政府也不堪重负，再开发行为再次告之失败。纽约城市更新在1974年的高额赔偿仅短期贷款就达53亿美元，市政当局因无力偿还贷款而宣布财政破产，城市更新也因此宣告失败，这是这方面的典型案例。

（五）市场无力解决土地退化的负外部性

市场模式下的土地开发利用，主要由市场带动而自行调节。在资本和利润的驱使下，土地开发利用更在乎项目的短期商业价值，很难关照长远利益和整体利益。所以，人们在市场条件下的土地开发利用过程中，往往盲目追求短期利益、个人利益和局部利益，从而降低了土地的长期利用效益和社会效益，造成土地利用的退化甚至悲剧。这种退化的负外部性，形成了全球性土地生态危机，并威胁着人类自身赖以生存的地球。例如，据《报刊文摘》（2015年6月3日）报道，随着肉食需求量的增大，发展牲畜业的比较效益增加，大量农田投入种植耗水量大的饲牛作物。为了种植饲养肉牛所需的苜蓿芽，美国得克萨斯南部和墨西哥已近乎贫瘠的田地正在耗尽科罗拉多河最后一盎司重的水分。而为让美国市民每天可以享用汉堡包，里奥—格兰德河几近断流。在印度泰米尔纳德邦和古吉拉特邦，农民为了追求土地利用经济效率的最大化，不断开采地下水，导致地下水枯竭，结果使大片大片的土地荒芜。纵观许多古文明的兴衰，都是由于过分强调市场机制和土地的私人所有，从而导致土地过度开发，造成自然生态系统的崩溃，最终酿成文明的衰败。美索不达米亚文明、玛雅文明、哈巴拉文明的衰败都是如此。1934年春天，美国太平洋上空的黑色尘暴，也是这方面的典型例子。据这一年5月12日《纽约时报》报道：“来自远在蒙大拿州以西1500英里的受旱各州一般高达数千英尺的尘云，昨天部分地遮蔽了太阳光线达五个小时。”“纽约一片朦胧，好像日偏食时投出的阳光一样。大气尘粒达到通常数量的2.7倍，尘粒装进了流眼泪和咳嗽的纽约人的眼睛里和喉咙里。”在首都华盛顿的上空，布满了一层厚厚的浓密的尘云。整个美国东海岸好像被大雾笼罩着。从大陆内部的大平原飘来的3.5亿吨肥沃表土，跟随着横贯大陆的气流，来到这里。在离海岸300英里以外的大西洋中的船只，也遇到了这场来自大平原的尘雨。风停以后，半个国家铺上了一层尘土。5月11日那天，芝加哥堆积了1200万吨尘土，平均每个市民可分得4磅。这场大尘暴的产生，是美国过度推崇和实施土地私有制以及自由竞争市场的结果。在美国“西部大开发”的历史上，联邦政府不断将公有土地通过售卖转变为私有，地铁也从东海岸铺到了西海岸。在利益最大化的驱动下，人口从东部向中西部迁移，人们大面积开垦土地，引水灌溉。原本就生态脆弱的中西部，愈发不堪重负了。到了20世纪30年代，中西部欠下的环境债最终爆发。

（六）市场无力解决空间结构混乱的负外部性

土地是地球表层三维立体的复合空间，空间结构决定了土地利用的功能、效率和发展潜力。混乱的土地开发利用空间结构，其负的外部性不仅表现为降低土地上各类设施配置的效率，也影响土地资源配置的整体效益，更会降低区域的持续发展力和竞争力。市场竞争以企业利润最大化、居民效用最大化为准则来分配土地资源，但是忽视了土地资源配置的整体利益、生态效益和社会意义。对于公园、绿地、湿地、历史名胜、保障房、公共博物馆、图书馆等许多没有收入和利润的土地利用是不利的。若按照市场竞争来分配土地，则那些具有显著生态效益和社会效益的用地就没有立足之地，由此就会造成空间结构的混乱和扭曲，从而导致区域的竞争力下降。以上海市为例，改革开放以来土地资源配置充分引进了市场机制，从而导致了近年来上海生态用地空间急剧衰退，生态基础设施建设滞后，生态资源呈现向郊区挤压的态势，已直接导致城市空间宜居度的下降。而且近年来，中心城周边地区新增建设用地增长显著，以工业和居住为主，大量侵占建设敏感区的生态用地。2013年全市生态网络空间内现状建设用地507.6平方公里，约占总面积的26％。其中，外环绿带、近郊绿环和生态间隔带中建设用地约占41％。水网建设日趋萎缩和破碎化，2013年与2009年对比，养殖水面减少了79平方公里，坑塘水面减少了12.7平方公里，河流水面减少了16.2平方公里，滩涂面积减少了6.2平方公里，这已在一定程度上影响建设美丽宜居新上海，也影响了上海的全球城市竞争力。