土地征收制度改革的深化问题

（一）对土地征收中“公共利益”界定缺乏共识

中国在《宪法》《物权法》《土地管理法》中都明确指出“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但是并没有相应的法律规定公共利益是什么、如何确定。[1]一方面，存在着地方政府（代表国家征收土地的征地方）以“公共利益”名义扩大征收土地范围的情形；另一方面，当前有政界和学术界的一些人士提出要建立严格的公共利益项目清单，其可行性需要实践检验，理论上也并不能提供有说服力的指引。公共利益的内涵与外延存在多面性与复杂性，试点对此并没有达成统一的共识，似乎也看不到达成共识的前景。这在某种程度上意味着，改革之初提出的通过界定公共利益缩小征地范围的制度设计，是否存在值得反思和调整完善之处。

（二）对民主协商机制引入的节点和效力缺乏共识

目前我国征地工作包括告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听证等程序（《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》），但在该过程中政府行使了很大程度的操控权，即强制征收，被征收土地农民缺少足够的话语权，只有被动接受或者提出异议，没有事先参与权和对征收土地及补偿协议提出自己意见的权利，而当不满征地补偿提出异议发生纠纷时，多以行政裁决解决，缺乏司法救济途径。行政裁决由县级以上地方人民政府做出，《实施条例》第二十五条第三款：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”县级以上地方人民政府既是土地征收的发动者，又是直接参与者与既得利益者，还要担任征地补偿标准的裁判者，也就意味着在土地征收中，是由政府单方面确定征收补偿标准，这样将导致一方面确实难以保证公正性，另一方面即便是高于被征收者的应得的标准，被征收者也会认为自己的权益受到了损失，从而产生不满和抱怨。(www.xing528.com)

但同时也必须看到，征收权是国家的一项公权力，其本质是为公共利益的需要，在给予公正补偿的前提下，可以强制性地将公民或法人的财产收为国有，用于公共项目的建设。也就是说，征收权在本质上是排斥民主协商的。不过，这不意味着，在土地征收程序的各个环节都排斥民主协商。本次试点明确要求将民主协商机制引入征收程序，地方试点也为此做出了探索和试验。但从已有的试点经验看，在土地征收程序的哪些环节可以引入民主协商机制，民主协商的法律效力是什么，以及在哪些环节必须强化公权力的强制性等，尚未形成共识，更不具备可复制性。

（三）土地征收制度改革缺少配套的政策制度支撑

缩小征地范围，提高补偿标准，实现土地增值收益共享，势必对地方财政形成冲击。在经济新常态下，地方政府财政大多十分拮据，城乡基础设施和公共设施的建设任务又十分艰巨，大量建设的资金来源主要依赖土地财政。这其实在美国等发达国家也是如此，并不是中国所特有的现象。正如前文已经指出的那样，在美国一些州，地方政府的财政收入绝大部分依赖不动产税，有的州甚至高达80％，本质上也是一种土地财政，无非是形式不同而已。如果大幅度减少地方政府通过土地征收获取的增值收益，征收不动产税的配套制度又尚未建立，城乡基础设施和公共设施建设就会成为无本之源，统筹城乡发展就更加难以推进，整体农民的幸福感反而会下降。因为被征地农民能够得到更高补偿的毕竟是极少数，绝大部分农民是享受不到提高征地补偿所带来的实惠的。这就相当于，增加了10％的农民的财产性收益，而使90％的农民享受不到改革的红利。因此，土地征收制度改革如果缺乏不动产税收等配套制度的改革，它所带来的问题比它所解决的问题可能还要多得多，甚至严重很多。