多主体、多模式共推进农村宅基地制度改革

（一）农村宅基地改革试点的经验做法

15个改革试点县（市），在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损3条底线的条件下，努力破解农民宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题。由于地域差异，各地农村宅基地退出的实践类型和模式各有不同，具体运作也存在一定的地区差异，工作进展不尽相同。天津市蓟县、福建省晋江市、新疆维吾尔自治区伊宁市，目前基本完成宅基地摸底调查工作；其他各县已经进入试点实施阶段，并且探索出各种宅基地制度改革模式。例如，江西省余江县制定了详细的考核制度，对阶段性成果进行严格的考核。湖北省宜城市提出“分段+调节”有偿使用的办法，确定采取“明确基准、划定区间、村民自治”方式，结合各村实际建立有偿使用机制，根据集镇、中心村、普通村制定差异化农村基准低价。划定三个收费区间，宅基地200平方米以下的，免费使用；超出面积分别按基准地价乘以不同系数收费。总结出了“分等定级加调节”确定宅基地有偿使用费标准等创新经验。四川泸县提出乡村文化旅游、新农村综合体建设、新社区建设、异地扶贫和生态搬迁5条改革路径。云南省大理市的“四结合”，采用多种模式引导农户进行安居。一是将农村宅基地制度改革试点工作与洱海治理保护工作相结合，减少新批宅基地占用耕地，严控洱海周边村庄宅基地总规模和村庄无序扩张；二是与国家新型城镇化试点工作相结合，合理优先安排住宅用地，统筹推进城镇和工业用地上山工作；三是与国家“多规合一”试点工作相结合，形成“一张图”管理模式，实现多个规划之间有效衔接，共建美丽乡村；四是与全市“自然村村民自治试点”工作相结合，强化行政村对集体土地的管理职能。在农村宅基地制度改革试点工作过程中，大理市按照应保尽保的原则安排农村居民建房用地，保障符合条件农户的宅基地需求，确保实现“户有所居”。陕西省西安市高陵区摸索出旧址改造、整村退出、零散安置三种农村宅基地改革模式。“旧村原址改造提升”的模式，是针对闲置户数少的典型传统村落所提出的模式，该模式实现村庄建设整齐划一、标准规范，提升土地利用效率；“整村退出、社区安置”的模式，是针对由历史因素造成的宅基地超占、一户多宅等问题，有条件可以一次性解决的村落；“零散退出，逐步社区化”的模式，是针对村庄规模无序扩张，但不具备一次性整村退出的模式。这三种模式为农村宅基地改革提供了一定的经验。青海省湟源县对宅基地有偿退出的每个环节都制定了详细的标准。不断充实和完善各项制度、办法，加快宅基地（含住房）确权登记，完成不动产登记信息平台和业务应用系统建设，加大农村土地综合整治力度，用足用活城乡建设用地增减挂钩政策，结合高原美丽乡村建设、扶贫易地搬迁等项目，优化土地利用结构和布局，盘活存量建设用地，增加有效耕地面积，确保“耕地红线不突破”的改革目标。浙江省义乌市打造美丽乡村、精品城市建设的改革模式。要让农民得到实惠，创新制度建设，加快不动产权证书发放，让农民拿到看得见摸得着的权益证书，真正通过改革拥有获得感；要城乡统筹发展，坚定不移深入实施新社区集聚建设，推动农村向社区转变、农民向市民转变，资源要素向城镇集中，积极探索“集地券”管理制度，开展宅基地抵押流转等工作，加快推进城乡统筹协调发展；要全面提升环境，坚持问题导向，找好着力点，以全域景区理念推进城乡建设大攻坚，在美丽乡村、精品城市建设中打造更多美丽风景线。

（二）农村宅基地改革试点的基本经验

宅基地制度作为农村一项根本制度，群众关注度高、影响广泛、推进难度大，因此在改革过程中，必须慎重考虑农村地区的稳定问题，以群众的获得感作为出发点和落脚点，同时还要兼顾显化宅基地价值、提高利用效率的问题。“城乡融合”发展体制机制的核心是人、地、资本的融合，因此，人（人往哪里去）、地（地从哪里来）、钱（钱从哪里来）的解决与否以及衔接问题，是决定宅基地制度改革成败的关键。义乌和晋江的经验有一定的代表性。

1.浙江义乌的经验(www.xing528.com)

义乌紧紧围绕处理好农民和土地关系的主线，着力政策和制度创新，大胆探索和实践。义乌在推动宅基地制度改革中，提出了在城市建成区范围内推进城市有机更新，在城镇规划红线范围内实施城乡新社区集聚建设，在城镇规划红线范围外将远郊村农民集中安置到城镇建成区，并创新推出“集地券”以鼓励宅基地自愿退出。义乌在宅基地改革的制度设计过程中均坚持了由政府主导的基本原则，系统破解“人往哪里去、钱从哪里来、空间在哪里”的难题。一是通过城乡新社区建设与异地奔小康工程等，开展宅基地置换与城市住房或产业用地置换，引导农民变市民，合理解决人往哪里去的问题；二是通过土地平面置换获取土地的立体发展空间，进一步解决了土地怎么来的问题；三是通过组合拳促进房地产行业的健康发展，解决了公共财政的收入问题，为改革注入了资金推力，解决了钱从哪里来的问题。以义乌为视角，政府主导下的宅基地制度改革是维持农村地区社会稳定的重要保障，借助地方政府各方面优势，能在较大程度上有效统筹并解决人、地、钱的问题。

2.福建晋江的经验

晋江坚持问题导向，以宅基地退出为抓手，不断强化宅基地和村庄用地管理，通过“借用、租用、征用”三种集体自主行为的退出模式，成功实现了宅基地的有序退出。一是宅基地“借用”，即村民将闲置的宅基地及农房无偿借给村集体，由村集体将旧农房拆除后作为公共配套设施用地使用，并向其颁发“宅基地借用凭证”，以此作为后续发生征地拆迁补偿时的契约证明，该退出方式占宅基地退出总数的90％。二是宅基地“租用”，即农民将闲置的宅基地按较低成本出租给村集体统筹使用。三是宅基地“征用”，即参照征地标准（6.2万元/亩）对退出宅基地进行补偿。在住房权益保障方面，通过有偿取得和城中村、城郊村、郊外村分类保障的方式实现户有所居，解决人往哪里去的问题。通过土地整治、活态利用以及允许符合条件的宅基地在村集体经济组织间流转等进一步盘活存量等，解决地从哪里来的问题。通过政府主导的旧村改造、村企合作的专项扶持措施、村民自筹及公司运营等多种方式保障资金来源，解决钱从哪里来的问题。