多途径、多方位推进集体经营性建设用地入市改革方案

（一）农村集体经营性建设用地入市改革试点的经验做法

1.入市促进村镇转型

农村集体经营性建设用地一般分布零散、地块细碎、不规则以及工业、商业与居住用地穿插布局，很难通过区域整片开发获取规模效益。改革试点提出在供地时严格审查用地需求、用地方式与地块规模的符合性，保证用地单位对地块实行整体开发经营，避免地块切割供应、使用或用地规模频繁调整。由于地块形态限制和村镇发展滞后，农村集体经营性建设用地承载的产业大多层次低、规模有限，例如集贸市场、批发零售、产品初级加工制造、低端仓储物流等。鉴于此，入市有利于促进村镇转型，但用地供应应当严格审查产业发展规划，地块开发使用中应当加强产业监管与绩效评估。

2.入市统筹区域发展

农村集体经营性建设用地入市必然吸引大量资本涌入经济先发展地区的村镇、城乡接合部和城中村等地区，势必造成新一轮的区域不平衡。要充分发挥入市对统筹区域发展的作用，应充分考虑地区发展的公平性和协调性，这样才能发挥入市对区域统筹发展的杠杆作用。应严格审批新增农村集体经营性建设用地，坚持“存量优先、挂钩新增、优化布局”的原则，将农村集体经营性建设用地新增途径限定在农村建设用地增减挂钩，也就是将存在利用限制条件的存量地块（即拆旧地块）与拟用于经营性建设的地块（建新地块）进行挂钩。其中，建新地块应当满足产业集中布局要求。鼓励先发区域与中等、落后区域，以及城乡接合部、城中村与农村腹地的乡村集体经营性建设用地增减挂钩，促进先发地区的产业转移及中等、落后区域的产业转型。

3.入市前做好相应制度准备

第一，完善权能结构。明确农村集体经济组织主体地位，赋予农村集体经营性建设用地的出让权、租赁权与抵押权。第二，明确权益主体。针对农村人口流动性强、“两栖人口”庞大等问题，构建农村集体经济组织成员权退出机制，将确立成员权的权利下放给农村集体经济组织，由村民民主决策，明确入市收益的村内受益主体。第三，严格用地清查。鉴于农村集体经营性建设用地内涵不明，从地类归属与实际用途两方面开展用地清查，掌握合法与“隐性”的农村集体经营性建设用地数量、分布、区位、产权、开发强度与产业发展等。第四，明确价格体系。针对农村集体经营性建设用地价格体系缺失的问题，在严格用地清查基础上，推进定级估价工作，制定农村集体经营性建设用地使用权权益价、出让价、基准地价等。第五，落实规划管控。健全城乡规划体系，在乡镇土地利用总体规划、小城镇规划控制下，由农村集体经济组织主导编制农村建设用地开发规划，重点明确农村经营性建设用地内涵、类型、边界、增减挂钩范围以及入市的时序安排等，并因地制宜适度推进入市由合法农村集体经营性建设用地向“隐性”农村集体经营性建设用地范围有序拓展。

4.入市后的收益应规范分配

第一，入市收益优先用于增加农民财产性收入。因承载的产业悬殊，农村集体经营性建设用地价值明显低于国有土地。由于农村集体经营性建设用地主要担负着农村集体成员的社会保障功能，因此，入市收益应优先用于增加农村集体成员财产性收入。另外，谋划探索农民增值收益最大化的途径，提出“在集体经济组织内部分配时，经集体经济组织同意，可适当提高对原土地使用权人的补偿”；推动让农民共同分享集体经济发展的成果，引导村民以股份权能的形式获取更大的经济收益；引导村民树立正确的共享理念，从健全公共服务体系中分享收益再投入所带来的实惠。第二，入市土地价值增值用于补偿一定的城市维护建设支出。入市后价值增值的根源在于，城市化拉动的建设用地总体需求增长，以及国家土地用途管制带来的建设用地稀缺，即入市的价值增值具有公共性。同时，入市将使得征地范围明显收窄，削弱国有土地市场需求，降低政府土地出让收入以及国有土地增值税收等，从而限制城市维护建设支出。因此，入市土地价值增值应当用于补偿一定的城市维护建设支出。具体来说，因地区城市化带来的价值增值应当由地方政府收取，用于补偿农村集体经营性建设用地所在地区的城市维护建设支出。因国家土地用途管制带来的价值增值应当由中央收取，用于补偿中等、落后地区的城市维护建设支出，以发挥入市对区域统筹发展的杠杆作用。需要强调的是，这种补偿支出占价值增值的比例，要根据地区经济发展水平和存量农村集体经营性建设用地规模而定，应当实行区域差别化的补偿比例。第三，入市后再次流转的价值增值优先用于村镇维护建设支出。如同政府征收国有土地流转产生的土地增值税，农村集体作为农村集体经营性建设用地的所有权人，应当征收农村集体经营性建设用地再次流转所产生的价值增值税。但这一部分收入属于农村集体成员公共财产，应当经农村集体成员民主表决同意后优先用于村镇建设维护支出。第四，村内部分配入市土地收益应当尊重农民自主意愿。村内部分配入市土地收益不能一味追求制度顶层设计，不能搞制度“一刀切”，否则，将大大增加交易成本。因此，村内部分配入市土地收益应当在依法、自愿、平等原则下提倡村民自治。

5.规避入市隐患(www.xing528.com)

第一，严格监管短期租赁。推行短期租赁制尤其是年租制是各地探索农村集体经营性建设用地流转的普遍做法，但实践中存在不少问题。由于用地成本提高，企业通过压缩绿化和道路面积提高土地开发强度，势必降低土地的生态与公共服务功能，导致建筑过密，大大制约村镇、城乡景观可持续性。同时，年租制增强了村集体经济组织变更租赁的意愿，引发租赁双方矛盾，企业资产流失风险增强。针对这些问题，应当严格审查对承租方的用地开发方案，根据企业生命周期设立最低租赁年限；同时，加强土地开发监管，严格落实相关控制性规划对绿化率、公共服务用地率等指标的要求。第二，存量农村集体经营性建设用地入市应当尊重历史。当前，相当部分存量农村集体经营性建设用地已出租给企业。企业通过对农村集体经营性建设用地开发建设，基础设施配套明显改善，产业发展已成规模；此外，部分地区的农村集体为获得长期而稳定的租金收益，大多实行使用权份额流转。因此，存量农村集体经营性建设用地入市，应当尊重开发历史，按照租赁合同约定，做好农村集体与原企业的资产与使用权收益分割，优先将其供应给原企业，确保原企业权益不受损失。

（二）农村集体经营性建设用地入市改革的基本经验

截至2017年9月，全国已有577宗集体经营性建设用地入市，总面积1.03万亩，总价款约83亿元。农村集体经营性建设用地入市改革在提高农村建设用地节约集约利用水平的同时，也丰富了集体土地所有权实现形式，增强了农民集体和农民群众的获得感。从目前的效果来看，这些入市的集体经营性建设用地对新型城镇化建设发挥了方向性、突破性作用，撬动了小城镇规划的完善，提高了节约集约用地效率，拓宽了融资渠道，为支撑城镇产业发展拓展了空间、促进了城镇“大众创业”。农村集体经营性建设用地改革的成效主要体现在四点：一是群众欢迎，农村集体和群众得到了实惠，既有权益获得感，又有利益获得感；二是企业欢迎，企业可根据自己的实际情况选择入市方式，还解决了项目进地难的问题；三是吸引投资，由于开展试点工作保障措施到位，落地快，缩短了企业投资建厂的时间；四是审批时限短，通过集体经营性建设用地入市，省去了土地征收环节，大大缩短了用地审批时限。此举对于实现农村集体经营性建设用地与国有建设土地同等入市、同权同价，打破“集体建设用地不能流转”的局面，具有一定意义。但是应该指出，所谓群众和企业欢迎，仅仅局限在能够将集体经营性建设用地入市并实现其价值的部分区域。由于一方面大部分地区并不拥有一定数量的集体经营性建设用地，另一方面不少区域因区位限制也很难实现入市流转，因此对整个乡村发展的作用是十分有限的，不能过分夸大这种作用，避免以偏概全。

从现实分布来看，集体经营性建设用地普遍存在用地规模小、建设区位差、资本活力不足以及市场竞争不充分等客观问题。因此，立足扩大入市改革的交易面，如何针对这些客观问题采取相应的入市途径，成为改革的关键性难题。浙江德清和江苏武进结合当地实际，持续推进集体经营性建设用地入市制度改革，分别交出了在一定程度上可复制的答卷，为其他地区的改革试点提供了范例。

1.浙江德清的经验

浙江德清结合对全县集体经营性建设用地的调查摸底情况以及规划需求，通过联合不同的村集体进行合作开发，将各自村内零散的集体经营性建设用地，以就地入市、异地调整的方式，形成规模化的入市地块。与此同时，入市过程中形成了具有一定产业集聚效应的众创园，也极大地提升了入市地块的市场竞争性。

2.江苏武进的经验

江苏武进立足地方经济发展特色，出台城乡一体化基准地价的相关政策，取得了完全覆盖全区范围的基准地价成果。除此之外，通过开发农村集体经营性建设用地使用权网上交易系统，创新运用改革授权政策和现有国有建设用地政策，实现了集体经营性建设用地与国有建设用地完全相同的网上招拍挂、公开竞价交易，最大程度释放改革红利。

从各地有关的试点经验看，通过异地调整入市，是克服集体经营性建设用地入市中所面临的不利客观条件的有效途径；采取政府搭台，集体运营，社会资本介入方式，是实现农村地区集体经营性建设用地价值的有效运营方式之一。