规范程序与多元补偿：实现公正征地制度改革

深化征地制度改革要以新时期下的主要社会矛盾为背景来进行考虑。此次征地制度改革的主要内容虽然设定在缩小征地范围、规范征地行为、提高征地补偿等三个方面，但其背后的改革动机却与当前不平衡和不充分的发展格局密切相关，具体表现为因征地而带来的城乡发展不平衡以及对失地农民利益保障的不充分，是当前主要社会矛盾的重要来源之一。为打破当前征地制度运行下不平衡、不充分的发展局面，应当重塑征地制度社会公正的一面，具体可从规范程序正义和践行社会公正补偿两个方面来综合考量。

（一）规范程序正义

一方面，社会公正需要规范性的程序来加以引导和贯通，只有清晰界定征地各方利益主体责、权、利，明确征地背后的详细“游戏规则”，才能有助于地方政府、农民和村集体依法办事、依章执行，从而避免行政力量的过度外延以及寻租空间的产生，从而增进失地农民的参与度，提升征地过程中的公平地位。针对这一点，从内蒙古和林格尔县和山东禹城的改革试点来看，坚持制定规范性的征地程序始终是探索征地制度改革的第一要务，它既规范了地方政府的操作空间，也增强了被征地农民或集体的知悉权与参与权。譬如，山东禹城探索形成了“一评估、二协商、三公告、四协议”的征地工作流程。新程序改“两公告一登记”为“三公告一登记一协议”，收到了良好的效果。新工作流程增加了土地征收社会稳定风险评估、组织召开村民会议和签订土地征收补偿安置协议等3个环节，规范了征收程序，增强了征地透明度。而且从各地试点结果来看，改革成效十分显著，具有一定的示范意义。因此我们认为，制定规范性的征地程序是践行社会公正价值理念的重要保证。

（二）践行社会公正补偿(www.xing528.com)

另一方面，社会公正还需要公平合理的征地补偿来加以体现和支撑，而不仅仅是停留在操作程序方面，这就要求必须尽快实现从“以农养工”向“共享发展”的征地理念转变，给予失地农民更多、更充分的利益保障，包括采取多元化方式保障失地农民当前及长远的生活与生产利益，从而增强新时期被征地农民的改革获得感。现实中被征地农民能够得到更高补偿的毕竟是极少数，绝大部分农民是享受不到提高征地补偿所带来的获得感的。因此，在共享发展理念的大环境下，征地补偿实质也涉及社会公正的大议题。在这一方面，内蒙古和林格尔县与山东禹城通过改革试点也给出了一些解决方案，包括探索建立征地补偿基金、实行征地补偿资金代管、推动留用地安置、完善被征地人社会保障补偿等。这些实践操作的背后，实质是采取多元补偿的方式，赋予被征地农民更多的收益分配及选择权，从而进一步推动社会公正价值的落地。

总体上，农村土地征收制度改革试点已从以下方面进行了改革：第一，综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障。第二，加大就业培训力度，符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。第三，有条件的地方采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营。第四，试点行政区域合理提高被征地农民分享土地增值收益的比例。第五，推进征地信息公开、完善征地程序等，加强群众对征地过程的监督。