建立因地制宜的多元化改革模式

当前各项改革经常提及要避免“一刀切”的操作方式，实质是外部因素与内部特征呈分异性，并交互作用而造成多样化差异的本质要求。遵循这一客观规律，建立多元化的改革模式，能够有效避免“一刀切”所带来的不利局面，因地制宜实现改革内容在各个地区的落地。同时，允许多元化的实践操作，本身也为各地区进行改革探索创造了可操作空间，有利于各地区结合自身资源禀赋与外部社会经济条件，因势利导进行改革操作，从而激发不同地区的主动性和创新性。就当前农村土地制度改革的实际操作来看，多元化的改革模式主要表现在实施模式的多元化与治理结构的多元化两个方面，前者属于细分操作方式的范畴，后者属于细分组织形式的范畴。

（一）实施模式的多元化

实施模式的多元化是指对于农村三项土地制度改革内容，可以采取不同的操作或实践方式来加以落地，不同的实施模式均会实现改革的目标，而在实现程度或实施成效上会在某种程度上产生一定差异，但总体呈现出殊途同归的效果；而不同的改革内容，也可以有不同的实施模式。具体而言，在探索征地补偿改革方面，例如内蒙古和林格尔县探索出留用地、货币补偿、完全补偿（根据征地后的使用方式进行补偿）、产权入股等多元化的安置模式，能够针对具体项目或被征地农民群体的意愿，实施差别化的安置方式，从而最大限度满足不同主体的征地补偿需求。在集体经营性建设用地入市方面，例如浙江德清县探索出就地入市、异地调整入市、统筹入市与合作入市等多种操作模式，既考虑到入市地区存在零星或分散分布特征的客观现实，又兼顾了不同地区入市地块因区位或规模差异而造成显著分化的土地增值收益。在宅基地退出改革方面，例如福建晋江市形成了退出补偿、宅基地换房、权益置换和契约式无偿退出等四种退出模式，同样可以满足不同农民群体退出宅基地时的权益需求，同时也有效发挥了当地宗祠文化、祖厝文化以及华侨资源在宅基地退出中的作用。

总体而言，多元化实施模式的开展，在细分改革内容和操作方式的基础上，能够最大限度满足农民或村集体主体的多元化利益需求，避免了因“一刀切”而造成的操作不公与分配不均，从而尽可能降低改革的人为阻力，实现改革的有效落地。(www.xing528.com)

（二）治理结构的多元化

治理结构的多元化是指对于农村三项土地制度改革内容，可以采取不同的组织形式来调和改革过程中不同利益主体的行为，从而实现改革的落地。从理论上讲，治理结构有三种经典模式，即层级制、混合制和市场制，分别用于匹配不同情形、不同主体特征下的具体组织形式。从中央改革的视角或改革的全局视角来看，农村土地制度改革采取了典型的层级制治理结构，即中央政府通过行政指令来指导各地方政府有针对性地探索试点各项制度改革，在这一过程中，政府力量扮演着至关重要甚至是唯一的角色。但从地方改革的视角或改革的局域视角来看，治理结构的多元化在各项改革中均有所体现。比如，浙江义乌市围绕宅基地制度改革所开展的城乡新社区建设与异地搬迁工程，由于牵涉人群广、用地规模大、资金链条长，因此采取了层级制的治理结构，这样有助于充分发挥地方政府的组织、融资、规划优势；而围绕宅基地退出所提出的“集地券”，由于具有潜在频繁交易和市场价值的特征，因此采取市场制的治理结构，以期借助市场配置机制结合社会资本来推动“集地券”的交易。再如，福建晋江在推进宅基地退出与重新配置过程中，依托村集体民主制度，结合村内自有资金支持和自组织能力，采取了自组织形式（属于混合制范畴）的旧村改造，这样的操作能够有效统筹村内各农民的利益诉求，达成具有高度统一性的行动，从而降低“内耗”，实现整体福利的改善。

总的来看，采取不同的治理结构实质是为了匹配不同案例所处的外部环境以及背后不同利益主体的特征，这样有利于调和不同利益主体之间的利益矛盾，降低中间过程的交易费用，实现以较低的交易成本达成改革的目标，从而在整体上增进改革的社会福利。而且这样的多元化治理结构十分切合因地制宜、因势利导的改革理念。