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宅基地制度改革的焦点问题

时间:2023-06-13 理论教育 版权反馈
【摘要】:(三)宅基地使用权能否抵押宅基地能否抵押以及具体如何抵押是学界争议之焦点。第二种情形是本集体组织成员对于被继承人宅基地使用权的继承。对于此种情形,学者的看法一致,即宅基地使用权继承问题不会发生在与被继承人共同生活的本集体组织成员之间。

宅基地制度改革的焦点问题

(一)宅基地的内涵

目前政学两界对农村宅基地的内涵没有形成统一认识。多部法律文件并没有对宅基地内涵及外延做出明确界定,而学者们依据不同标准对农村宅基地进行分类和定义。从已有研究来看,关于农村宅基地的定义主要有四种观点:一是认为农村宅基地是农民家庭用于建造住宅,包括住房、附属用房的土地及庭院用地。二是认为农村宅基地是农民建造的住宅用地,它由农村集体经济组织拨付,由农民长期使用。三是认为农村宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨付给农户的土地,包括住房基地、庭院、辅助住房(厨房仓库厕所)、沼气池、禽畜舍、柴草垛等。四是认为农村宅基地是农村中包括有建筑物的和没有建筑物的非耕种用的空白地。学界争议主要集中在以下几个方面:一是庭院是否属于宅基地;二是房前屋后的绿化用地是否属于宅基地;三是房地联体的宅基地,其地理边界在哪里;四是有房宅基地、无房宅基地与规划宅基地之间有何关系。

(二)宅基地使用权能否流转

学者对于是否允许宅基地使用权流转的看法不一致。大部分学者支持农村宅基地使用权自由流转,认为宅基地使用权流转是社会主义市场经济的基本要求(叶奕浩,2010),既有现实需要,又符合法律和社会的公平正义观念,还具有一定的法律和政策空间,应当积极支持和引导农村宅基地使用权流转(李文谦、董祚继,2009)。现行禁止农村宅基地使用权流转制度影响了宅基地利用效率与公平性(诸培新、曲福田,等,2009),不符合宅基地功能变迁的历史趋势(林超、谭峻,2013),已经丧失了公平正义的价值理念和合法性基础,应尽快进行变革(陈晓军,2011)。应当允许集体建设用地进入市场,盘活宅基地市场,尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况,赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权(刘守英,2008),以实现农民财产性收入增长的目的(厉以宁,2008)。

还有部分学者反对农村宅基地使用权自由流转,认为无论是从宏观层面,还是微观层面,宅基地自由交易都会产生严重的社会结果。现行土地管理制度限制宅基地使用权自由流转具有正当性(陈柏峰,2007),应当在物权法农村宅基地使用权研究中,强调宅基地制度是农民基本生存权利的重要制度,重申禁止农村宅基地交易,进一步明确农村宅基地禁止交易的内容,完善农村宅基地分配制度(孟勤国,2005)。如果放开宅基地市场交易,需要防范宅基地抵押、耕地流失、农民权益受损等风险(吕军书,2012)。

此外,少数学者指出严格禁止宅基地使用权转让是不合理的,应当允许宅基地使用权有限制地流转,即在集体经济组织内部成员之间或在一定范围内自由转让(韩俊,2009)。

(三)宅基地使用权能否抵押

宅基地能否抵押以及具体如何抵押是学界争议之焦点。有人认为宅基地抵押具有正当性,农民对宅基地享有合法的土地使用权,自然有权以设定抵押的方式进行法律处分(王利明,2005)。亦有人基于宅基地的福利性和身份性,主张应禁止农民的宅基地抵押(梁慧星,2005)。(www.xing528.com)

关于宅基地抵押的客体,学界存在实物抵押和权利抵押两种观点。前者认为,宅基地抵押之标的是土地,且是农民集体土地,城市的土地被排除。后者的观点与之相反,宅基地抵押之标的是集体所有的农村土地使用权。因为如果宅基地抵押之标的是土地,抵押权人实现抵押时,可以使土地所有权“易主”,这显然与现行立法所规定的农村的土地所有权不能交易或流转相背离。囿于我国农村土地权利体系的特殊结构,宅基地抵押权的客体只可能是集体所有的农村土地使用权,抵押权实现后,所让渡的是土地使用权,而非土地所有权(胡建,2015)。

(四)宅基地使用权的继承

在目前我国宅基地使用权继承制度法律规范与现实情况存在严重矛盾的情形下,学术界针对宅基地使用权继承问题在现实生活中遇到的两种情况,提出了不同的处理观点。

第一种情形是本集体组织成员之外的人对于农村本集体组织内成员的被继承人宅基地使用权的继承。

大部分学者认为作为被继承人合法财产的宅基地上的房屋等建筑设施是可以继承的,但宅基地使用权是不能继承的,因为宅基地使用权有强烈的人身依附性,它与权利主体特定人身是不可分割的(徐致远,2008)。也有学者认为农村宅基地使用权是可以继承的(张晓云、常军等,2015),因为农村村民在无偿取得宅基地使用权后,宅基地取得的身份性将不会影响农户对宅基地的控制力和支配力(韩鹏,2006)。同时,随着我国户籍改革步伐的加快,城乡之间人口流动日益频繁且流动规模日益增大,此时限制继承的身份无疑等于剥夺了农村子女的继承权,这与我国法律保护公民合法财产权利的原则是相悖的。

第二种情形是本集体组织成员对于被继承人宅基地使用权的继承。

该情形又分为两种类型:其一,不与被继承人共同生活的本集体组织成员的被继承人宅基地使用权的继承。对于符合宅基地申请条件的继承人对本集体宅基地使用权的继承,学界一致认为,宅基地使用权是可以继承的,但继承人接受继承后,在其他条件未变的情况下,不得再另行申请宅基地;对于不符合宅基地申请条件的继承人对本集体宅基地使用权的继承,其主要是指已经拥有一处宅基地或出卖、出租房屋后的村民,学者们持有不同的看法。赞同者主要是从宅基地使用权的用益物权的本质、房地不可分离性及保障房屋所有人的利益三个方面考虑的。不赞同的理由是如果允许继承,将同我国《土地管理法》规定的“一户一宅”原则相违背,因此,应当禁止。其二,是与被继承人共同生活的本集体组织成员对于被继承人宅基地使用权的继承。对于此种情形,学者的看法一致,即宅基地使用权继承问题不会发生在与被继承人共同生活的本集体组织成员之间。理由是:从宅基地使用权的内部关系来看,该权利属于家庭共同拥有,而据我国《继承法》的规定,被继承人的遗产仅限于个人财产,因此,宅基地使用权自然不能作为遗产继承。

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