集体经营性建设用地制度改革的争议焦点

（一）集体经营性建设用地的内涵

学者对于农村集体经营性建设用地的内涵存在不同的看法：一是将集体经营性建设用地等同于集体建设用地的广义观点。认为其包括乡镇企业用地、宅基地、乡村公共设施和公益事业用地三大类。二是仅将宅基地排除在外的中义观点，如有学者提出将“扣除掉农户宅基地外的其余村庄占地”都看作经营性建设用地，包括原乡镇企业用地和一些连片的废弃地（党国英，2013）；还有学者将“乡村集体经济组织和农民个人能投资进行各种非农业建设所使用的土地”归为农村经营性建设用地，宅基地则属于非经营性建设用地（王桂芳、彭代彦，2014）。三是将乡镇企业用地等具有生产经营性质的用地认定为农村集体经营性建设用地的狭义观点（张占录、赵茜宇，2015），得到大部分学者的认可。如有学者将其界定为以乡镇企业用地为代表的村集体组织独立根据土地利用规划确定兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同创办企业所使用的农村集体建设用地（金贵，2014）。但现实中，这部分用地面积占农村建设用地的比例很小，且多集中分布于东南沿海发达地区的农村，界定概念的内涵与外延时若是仅仅局限于目前的范围，其入市是否能够为城乡统一建设用地市场构建打开局面值得思考（张占录、赵茜宇，2015）。

（二）集体经营性建设用地能否入市

现有学者对于集体经营性建设用地能否入市持有不同的观点。大部分学者对农村集体经营性建设用地入市总体上持支持态度，认为长久以来农村集体建设用地隐性市场客观存在，一些地方政府出台的相关政策为集体建设用地合法进入市场做了重要的政策准备（蒋省三、刘守英，2003）。集体经营性建设用地入市能提高土地资源配置效率、保护农民权益、促进经济发展（陈贤秋，2008），并且可以提高农民的议价权，打破土地市场的高度垄断，推进土地制度改革。但同时提出对于这一政策调整的效果不可盲目乐观，必须对其可能带来的风险保持高度的警觉，强调要妥善解决入市面临的一系列问题。(www.xing528.com)

也有部分学者反对集体经营性建设用地入市，认为在现有法律约束下，农民行使土地控制权的有限行为能力受到控制（顾海英、赵德余，2003），担心集体经营性建设用地入市过程中可能会出现“无法可依”的局面，并且“农民集体”缺乏明确的法人代表，土地使用权限制过多，缺乏处分权和收益权等。集体经营性建设用地难以入市，即便入市，在土地收益分配等问题上容易产生纠纷，损害农民利益。且与集体经营性建设用地入市关联的市场运作不规范、产权交易缺乏保障、相关的配套措施不完善以及公共物品供给不足等问题，也制约着集体经营性建设用地入市（张雪琴、田萌，2006；王晓霞、蒋一军，2009；朱新华、马璐璐，等，2010）。

（三）集体经营性建设用地入市的收益分配

土地产权学派分为绝对产权学派和相对产权学派，两个学派均从产权理论出发分析集体经营性建设用地入市的收益分配问题，但对于政府是否应该参与集体经营性建设用地入市的收益分配存在争议（王小映，2014）。绝对产权学派从绝对的土地所有权出发，认为法律明确规定集体土地所有权属于农民集体经济组织所有，因此，集体经营性建设用地入市的收益自然全部归农民集体经济组织，政府无权参与分配。相对产权学派从相对的土地所有权出发，认为现实中的土地所有权都是受到规划限制的土地所有权，土地开发权实际上是归公的，不存在绝对的土地所有权，因此，政府自然而然要参与集体经营性建设用地入市的收益分配。