宅基地制度改革试点前期探索

（一）天津市“宅基地换房”

2005年开始，天津市在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民意愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集的生态宜居新型小城镇。以宅基地换房，通过土地置换的办法，尽量做到政府不投入，农民不花钱就能过上城市生活（赵瑜，2014）。

“宅基地换房”首先要把宅基地集中。天津近郊农民宅基地分散，占地较多，通过集中以后统一建房居住，能够节约至少一半土地。在标准范围内，农民用宅基地无偿换取小城镇中的新住宅，迁入小城镇居住。而节约出来的土地，有的进行复垦，实现耕地总量不变、质量不减、占补平衡。有的审批过后转为国有建设用地，用于商品房开发或者工业园区建设，实现土地增值，并通过工业园区的形式创造就业机会，解决一定数量农民的就业问题。由土地带来的增值收益，一部分投入农民住房建设，一部分用于解决农民的社会保障问题，还有一部分投入教育、医疗公共服务配套建设。同时，推动了农业的产业化，实现了规模效益。在“宅基地换房”中，除了地和房，配套的“土地复耕、解决就业、社会保险和社区管理”（陈伟峰，2009）等措施是十分重要的，是解决城市化中土地占用与资金困难两大矛盾，实现耕地占补平衡、城镇建设与百姓利益的平衡以及实现“农民不掏钱，政府不出资，实现项目自我的资金和土地平衡”（崔娟，2009）的重要渠道，更是推动农民自愿参加“宅基地换住房”的关键。

实践中，“宅基地换房”既有成功，也有不足。成功的一面是在现有土地管理法规框架下，创新了小城镇建设的思路和办法，既符合保护耕地的基本国策，又探索了社会主义新农村建设的新路子，在一定程度上解决了城市化中土地占用与资金困难两大矛盾，也为宅基地使用权的流转、用益物权的实现提供了一种可能的路径，“释放了宅基地的财产性功能”（王志宪、马红霞，等，2013）。不足的一面主要集中在没能很好地保障农民的利益，“宅基地换房”实际操作中变成了以农民宅基地上的住宅换城镇住宅，农民原有的庭院实际上没有得到补偿。有关记者调查发现，个别地方户均749平方米的宅基地仅能置换75平方米的楼房。同时，多数农民进城后无法就业，原有集体经济组织资产分配、土地增值收益分配、农民入股等问题，都还没有具体办法。“宅基地换房”也换出了“农民与地方政府之间，就农村集体建设用地及其增值收益分配权的微弱博弈”（杨正莲，2009）。

（二）上海市宅基地置换

为促进郊区村民向城镇集中居住，合理利用城郊土地，鼓励迁入城镇居住村民将宅基地让出给农村集体经济组织，上海市政府于2003年颁布了《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织实施细则（试行）》。该文件规定，郊区村民按照自愿的原则，将依法取得的宅基地让出给农村集体经济组织或者农村村民委员会，并且不再申请宅基地。它实质就是一种宅基地的置换，可以申请出让宅基地的主体包括依法享有宅基地使用权的村民和村民住房所有权人。目前，上海试点镇所进行的宅基地置换大都以“中心村”建设方式进行，即由当地地方政府组织相关的宅基地置换工作，以村为单位确定置换对象，根据村民意愿置换，结合当地的土地利用总体规划，在集体经济组织所有的土地上集中划出一块进行集中居住。

（三）四川省成都市“新居工程”

为改善农民居住条件，2004年以来，成都市在中心城区实施了“新居工程”。“新居工程”是在城市化进程中，按照统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的战略部署，实现农村居民向城市居民转变、农村社区建设管理体制向城市社区建设管理体制转变的有益尝试。“新居工程”所使用的城镇建设用地是通过农村宅基地置换，对置换的土地进行重新整理后规划的。实行农民集中居住后，对农民原有的住宅实施拆除，对拆除的地面附着物，参照成都市政府第78号令的有关规定对其进行补偿。其中住宅的居住用房按人均35平方米建筑面积进行补偿和集中安置，今后征地时不再安置住房。农民进入“新居工程”小区，原农房拆除后，其腾出的宅基地总量扣除农民新居建设用地后的余额部分，在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下，用作农业用地或非农产业的建设用地。“新居工程”建设完成后，对于新建造的房屋以及农村原有住宅的产权问题，实行统一的管理；没有被征用的土地上的原有住宅，在其房屋所有权中批注明确土地性质为“集体”，不能上市交易。利用宅基地换取城镇房屋，引导农村村民集中居住的方式，一方面，使农村村民原有的房屋价值大幅度提升，增加了村民的财产性收益；另一方面，以宅基地上所建房屋换取城镇地区商品房，房屋的性质发生了变化，既可以上市流通，也可以自由地转让，这种方式即是变相地赋予了宅基地使用权流转的可能性，而且换取的城镇房屋的价值远远高于原有宅基地上的房屋价值，使得农村村民的财产收益大幅度增加。另外，此种方式也有利于打破城乡二元结构，推进城乡一体化进程，改善了农村村民的生活环境，提高了农民的生活质量。

（四）浙江省嘉兴市“两分两换”(www.xing528.com)

2008年4月，浙江省嘉兴市开展统筹城乡综合配套改革的试点，这项试点的主要内容被称为“两分两换”：将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，在遵循依法、自愿、有偿的原则下，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式，实现“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的目标。简而言之，通过放弃承包地和宅基地使用权，“农民”可以变“市民”、住公寓、拿“退休工资”。试点的目标是用三年时间，把当地四分之一以上的农民变成“市民”。配套启动了户籍制度改革、土地使用制度改革、统筹城乡就业改革、社会保障制度改革、居住证制度改革、涉农工作管理体制改革、村镇建设管理体制改革、农村金融体制改革、公共服务均等化体制改革、规划管理体制改革，即“十改联动”。

“两分两换”实验中，涉及宅基地使用权的改革，主要做法是采取宅基地使用权置换城镇住房、置换产业用房和货币补偿等三种方式，农民可自主选择单一或不同组合的安置模式。具体而言，宅基地使用权置换城镇住房模式是农民以农村宅基地上的住房置换城镇公寓房，原有的农村住房由房地产评估机构评估后给予相应补偿。在此基础上，基于人口补助可置换面积，加上置换搬迁奖励，农民以成本价购置公寓房。宅基地置换产业用房模式，是农民选择产业用房进行安置，配发股金证，以股本经营方式，实行保底分红。宅基地货币补偿模式，是政府对农民宅基地上的住房进行评估补偿，加上置换奖励和补助，直接货币补偿。

“两分两换”试点取得了积极的成效，涉及宅基地制度方面，主要是通过置换，形成了宅基地使用权退出机制，为当地的经济社会发展提供了较多的土地资源，较好解决了农村住宅“散、乱、脏”、占地大、设施差等问题，宅基地低效利用问题有所缓解，土地节约集约利用程度提高。农民的财产性收入增加，置换的公寓房可以进入房产市场，产业和商业用房可以获得租金红利等，一定程度上实现了宅基地使用权的用益物权。但也存在着土地置换政策及法律法规滞后、规划观念相对滞后、建房监管缺位、融资渠道不畅（王钧超，2011）等问题，“两分两换”与“以前实施的拆迁政策、宅基地置换政策还存在很大的差异，尤其在补偿价格方面出入较大。总体来看，多数农民认为政府的置换标准偏低，特别是与建设拆迁标准相比差距比较大”（方芳，2011）。

（五）重庆市“地票”制度

重庆市自2008年开始，进行了名为“地票”的集体建设用地流转、农村土地交易实验。《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》规定，重庆市农村土地交易所交易的“地票”特指“农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标”。“地票”是票据化的“建设用地挂钩指标”，“地票”的交易即是通过购买该指标，获得建设用地使用权。据重庆农村土交所统计，截至2015年7月10日，已验收发证的地票类建设用地复垦面积20.28万亩，其中耕地18.96万亩，占93.49％；累计交易地票15.84万亩，其中耕地14.8万亩，占93.43％；落地使用地票10.91万亩，实际占用耕地6.78万亩，占62.14％。与其他地区“先占后补”，以宅基地使用权换城镇户籍或换钱、换房、换保障不同，形成“地票”的宅基地使用权流转是一种“先补后占”的形式。在自愿的情况下，集中建设农民新居和公共配套设施，把节约下来的宅基地和村集体建设用地复垦形成“地票”，对耕地“先补后占”。宅基地复垦后，在没有征收之前，农民就可以持“地票”“待价而沽”，对收益有了预期，对农民财产“先补后占”。当然，宅基地复垦的前提是农民在其他地方有住宅。

“地票”制度探索了一条解决城镇化进程中农民进城后宅基地闲置废弃、耕地保护压力增大、城市建设用地紧缺等问题的新路子，为“日益凸显的城乡二元用地矛盾找到了平衡点”（王英，2011）。同时，根据重庆市的规定，宅基地所形成的“地票”，净收益80％分配给农民，20％分配给村集体统筹。让农民获得宅基地使用权带来的财产收益，利于保障农民的合法权益。“地票”交易的产生，意味着宅基地等农村建设用地使用权可以作为资本要素进入市场流通，既可以有序转让，也可以与城市房屋产权一样到金融机构抵押、担保，筹集创业和生产资金。实践中，“地票”制度也存在不足和漏洞：（1）一是，从地票生产地看，复垦的主要是零星、分散的农村建设用地，大多数位于偏远山区，周边少有村民居住，受交通条件和成本效益制约，复垦后难有人回去耕种。二是，复垦土地大多位于荒山荒丘地带，水土条件大都较差，复垦耕地的质量难以保证。三是，复垦耕地的数量和质量主要靠村民本人和基层干部掌握，真实性、可靠性存疑。据有关方面反映，“地票”制度实施以来70％～80％的复垦土地已经撂荒。调研中也听到不少对“地票”复垦耕地“先补后荒”的担忧。（2）重庆市“地票”制度的市场发现价格功能在运行中并没有得到完全体现。首先，随着“地票”供求形势变化，“地票”的市场竞争并非是始终充分的。2011年以前，“地票”市场需求旺盛，供给相对紧张，“地票”供不应求，一般都是通过拍卖方式确定买受人，价格竞争比较充分。2011年以后，“地票”市场供给旺盛，市场需求相对减少，“地票”供大于求，一般都是通过挂牌方式确定买受人，价格竞争打了一定折扣。其次，实际操作中，“地票”收益并没有按单宗“地票”成交价直接分配，而是将同一批次数宗“地票”成交总价除以成交“地票”宗数形成成交均价，作为结算拨付价款依据。也就是说，市场竞价后，政府再次进行了干预，这种干预不论其正当性如何，都削弱了“地票”制度市场定价的优势，引来一些出售“地票”群众的不满。有的群众反映，自己“地票”卖了20多万，最后却按10多万的均价分配，“地票”价格卖高卖低与自己的收益关联不大。（3）土地资源过度向主城区集中也带来一些负面效应。一方面，助推了城市摊大饼式发展，“城市病”越来越重；另一方面，挤占了欠发达地区和偏远农村的建设空间，影响到这些地区的经济社会发展。从一些区县政府负责同志那里了解到，大家对搞“地票”都有一定的抵触情绪，相比之下，他们更愿意搞增减挂钩。增减挂钩的级差收益虽不及“地票”，但建新区主要布局在本区县，更有利于保障本区县的发展空间，从全市范围看，也可以更好地兼顾地区间发展平衡。从统筹城乡发展角度看，“地票”复垦是农民自愿申请，复垦活动零星机动，一般缺乏事先的统一规划，工程内容基本上只有拆除房屋和复垦土地两项，没有对改善当地生产生活条件做出统筹安排，对当地未来发展更是考虑不够，其结果，很有可能加速农村凋敝，变成了“以乡补城”。

（六）广东省“三旧”改造

2008年6月，广东省明确提出“推进旧城镇、旧厂房、旧村居改造，优化用地布局，节约集约土地”的政策，开始推进“三旧”改造工作。2009年，正式发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，全面开展“三旧”改造工作，致力于化解日益突出的土地资源供需矛盾，促进土地的节约集约利用，统筹有限的土地资源，切实提高建设用地利用效率。总的思路是在不突破土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田面积和建设用地总规模前提下，积极稳妥推进“三旧”改造工作，有机结合“三旧”改造与农村土地整治，促进存量建设用地二次开发。由政府牵头，对宅基地在内的集体土地先确权，再由企业进行改造，妥善解决了若干宅基地权属等历史遗留问题，提高土地节约集约利用水平和产出效益。采取了一系列优惠政策，涉及宅基地的有：旧村庄改造中，进行经营性开发的，土地出让纯收益可按不高于60％的比例返还给村集体；属于土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄，包括宅基地在内的集体用地转国有，可进行商品房或其他商业性质的开发；属于土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄的改造，在符合总体规划和城乡规划的前提下，也可申请并办理相关土地性质转移手续，但不得进行商品房或商业性质的开发；用地指标优惠村庄改造后，一部分宅基地实现复耕的，纳入城乡建设用地增减挂钩试点，安排专用宅基地指标。经过几年的实践，取得了较好的成绩，也暴露了一些问题。好的方面在于：盘活了包括闲置宅基地在内的存量土地；更新城乡面貌，提升了居住品质，有效解决了农村集体经济落后、基础设施不完善等问题；促进了产业结构调整升级，实现了经济转型；解决了历史遗留问题，实现了土地利用的合法化与合理化。问题在于：存在“三多三少”现象，即市场行为多，政府行为少，经济发达城镇改造多，经济落后城镇改造少，旧厂房改造多，旧村庄改造少；规划效力难以得到保障。由于“三旧”改造任务紧迫，政府往往会支持开发商改变容积率等要求，这就使得规划效力不易得到保障；房地产商业开发比例大，东莞市“三旧”改造“2011年计划动工的94宗项目中，就有85宗涉及住宅、商业地产及相关配套开发”（沈岿，2012），城市的公共利益和整体效益并未得到充分体现。