前期探索：集体经营性建设用地入市改革试点

从20世纪80年代开始，广东、江浙等地区一直存在集体经营性建设用地流转的隐性市场。而国土管理部门在20世纪90年代初期就开始以试点的方式探索改革途径。自1999年芜湖成为首个农民集体建设用地使用权流转的试点城市后，多地相继进行了以针对建设用地使用权流转为改革重点的探索。前后产生了“南海模式”“芜湖模式”“重庆模式”“广东模式”等农村建设用地使用权的流转模式。各地农村集体建设用地的流转实践都有其可以依据的地区性的政策法规，有其与本地实际情况相结合的前提条件以及政策法规规定范围内的可允许的实践内容，尽量兼顾各参与主体的收益分配标准。当然，由于建设用地流转实践也是在各地区的摸索中进行的，它是农村建设用地由传统的间接进入市场进行交易转向直接进入市场进行交易的尝试，因而其实践有其可取的经验以及以后需要避免的不足。

北京、上海、广州等地也都根据自己不同的情况进行了农村集体建设用地流转的探索实践。从各地的总体实践经验来看，虽然都出台了指导性文件，但是每个地区的具体情况不同，导致侧重点、能够流转的土地范围也都不同。因此，远不足以形成能在全国推广的具有普遍适应性的模式。但是也存在一些共性的问题。例如，农村土地确权的困难容易导致土地产权的不清晰；农民的参与度不高，在整个过程中处于相对被动的地位；流转过程的市场化不彻底，市场化程度低；土地流转的增值收益分配执行不严格，难以释放土地的潜在价值；历史遗留的惯性隐形市场的存在严重干扰了正常的交易秩序等问题。当然，这些问题的发现，可以为我国经营性建设用地入市提供不同程度上的参考借鉴（侯杨杨，2015）。

1.安徽省芜湖市

根据《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点方案》和《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》，依法取得土地使用权，须符合土地利用总体规划、城镇建设规划和土地利用年度计划，重视耕地的保护。其主要特点是：（1）土地所有权不发生变化，土地仍然属于农民集体所有；（2）要获得土地所有者同意，并由土地所有者与土地使用者签订协议；（3）流转合同约定的期限不得超过国有土地使用权出让的最高年限，再次流转不得超过前次流转合同约定的剩余年限。

试点初期，土地收益由市、县（区）、乡（镇）、集体经济组织四级按照1∶2∶5∶2的比例分成。自2002年起，由县（区）、乡、村集体按照1∶4∶5三级分成。要求县（区）、乡镇和村集体分得的流转收益金应主要用于基础设施建设。

芜湖的主要经验有：（1）把保护耕地作为前提条件；（2）农民获得更多补偿和保障；（3）政府的中介作用明显；（4）允许不同集体组织之间置换。(www.xing528.com)

2.广东省广州市

根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设，同时还规定：（1）集体建设用地使用权出让出租，应当签订书面合同；（2）参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招、拍、挂等方式进行；（3）须经本集体经济组织村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。土地收益纳入农村集体财产统一管理，其中50％以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。

确定了村委会和股份合作社对于集体建设用地的产权主体地位。但存在着以下不足：（1）农民作为股民对股份合作组织的监督比较困难；（2）集体资产使用效率低下；（3）处罚措施力度不足。

3.浙江省嘉兴市

集体经营性建设用地入市流转，作为土地制度改革的一个突破口，已经在2014年重点推进。湖南、山西、陕西等多地都已启动集体经营性建设用地入市试点的相关工作。实际上，早在2008年，浙江嘉兴已经对此开始了实验。其具体做法是取消农业户口，把目前的农村宅基地置换为城镇建设用地，在城镇集中建设新社区安置农民，原村庄复垦为耕地，然后把多余出来的土地指标挪到城市近郊用作工商业开发。嘉兴模式最具有价值的地方，就是农村集体所有的非农业用地（目前仅限于宅基地）进入土地市场，并逐步实现与国有土地“同地、同价、同权”的目标。经过这几年的发展，集体经营性建设用地入市的条件逐渐成熟，具有一定的推广价值。