前期探索：征地制度改革试点

十一届三中全会彻底解放了生产力，使经济得到全面发展，对建设用地的需要大大增加。为了解决国家在征收土地过程中产生的问题，1982年5月4日国务院颁布了《国家建设征用土地条例》。该文件明确规定了征地补偿费包含的项目，具体包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费，并列明了各项费用的补偿标准和补偿主体。这些规定一直沿用至今。总体上看，该条例符合当时社会经济发展的要求，有力地促进了经济的发展与转轨。1986年3月21日国务院发布了《关于加强土地管理制止乱占滥用耕地的通知》，提出要“建立土地管理部门”以及“建立和完善土地管理法规”。1986年4月，第六届全国人大常委会审议农业部上报国务院的《中华人民共和国土地法》。这部法律在全国人大第十六次会议上获得通过，但是这部法律具有一定的局限性，仅规定了加强土地管理、遏止乱占滥用土地方面的问题，对于土地的开发、整治等方面由于缺乏实践，没有做出规定，最终被命名为《中华人民共和国土地管理法》。这部法律汲取了《国家建设征用土地条例》中的相关规定，并将其提高到法律层面。《国家建设征用土地条例》在1987年1月1日全面停止使用，《土地管理法》正式施行，改变了我国土地管理无法可依的局面。有了国家土地管理机构，土地管理开始有法可依，使行政、经济、科技手段同步得到发展。随后，国家为了确保城乡土地统一管理制度的稳定实施，1986年国家对全国范围内的土地进行统一管理，国务院组建了国家土地管理局。1986年《土地管理法》规定，“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家的需要，不可阻挠。征地的所有权属于国家，用地单位只享有使用权”。地方政府负责失地群众的就业安置，通过鼓励其发展农副业生产或者举办乡镇企业的形式，实现就业和再就业。安置困难的，可以安排符合条件的到其他单位就业，对全部被征用土地的农民，可由农业户口转为非农业户口，并且给予安置补偿费。随着对内改革对外开放的不断加深，我国的经济迅猛发展，到1988年修改的《土地管理法》已经不能发挥其功效，不能适应社会主义市场经济的需要，特别是到20世纪90年代末，房地产业、开发区建设迅猛发展，导致耕地面积急速下降，同时违法用地现象非常严重，国家对土地征用缺乏法律监督体制，对土地市场管理缺乏明确的规定。为了有效遏制土地资源浪费、保护耕地，1997年4月15日，国务院下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出了一系列加强耕地保护和土地管理的措施。新修订的《土地管理法》于1998年8月29日第九届全国人大常委会第四次会议审议通过，新法提高了征地补偿标准，同时还提出了“使需要安置的农民保持原有生活水平”的补偿原则。为了使耕地得到更为有效的保护，“用途管制”“耕地占补平衡”等制度相继提出并实施，新的征地制度的实施是国家以人为本的重要体现，有利于保障农民的合法权益，同时深化了国家对土地的管理，这使得征地制度得到了进一步的完善，形成了一套全新的、系统的土地征用制度。从审批流程上来说，改分级限额审批为按照土地利用规划审批，取消市县级以下人民政府的征地审批权，进行征地审批时严格执行用途管制。在征地审批方面严格区分征地形式（分批次建设征用土地和单独选址项目征用土地），按照不同的要求填写征地报批材料，在征地报批上加强了管理，严格了审批手续，强化了土地管理体系，为土地的合理征用提供了前期保障。征地审批后，要严格执行“两公告一登记”，即土地征用方案、补偿安置方案的公示和征地补偿的登记存档，从根本上来说就是最大程度上保护农民的合法权益。随着征地补偿标准的提高，征地主体要求必须实行政事分离，为了扩大城市规模，进行征地时，国家从经济的角度通过收取“新增建设用地土地有偿使用费”调控城市盲目扩张。在被征地农民的安置问题上，取消了用工安置。新的土地法具有鲜明的市场经济特征，在“公平、公开、公正”地进行征地审批的同时坚持征地规范化、科学化，有效地遏制了土地资源的浪费，保障被征地群众的合法权益，有利于国民经济的高效持续发展（程楠，2013）。

2004年3月14日，第十届全国人大二次会议完成了《中华人民共和国宪法》的第四次修订。修订后的《宪法》对征收和征用进行了区分。征收的实质是强制收买，并给予一定补偿。征用的本质则是强制使用，用后归还物主，并不占有其所有权。2007年3月16日，第十届全国人大五次会议通过的《物权法》明确规定，征收集体所有的土地，除依法足额支付原有各项补偿费用之外，还应“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。

2011年《土地管理法》的修改提上议事日程，使得我国的征地制度在制度化的建设中成长，并逐步健全。2012年11月，十八大首次将征地制度改革内容写进中共党代会报告。十八大报告中提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。这预示着中共将以前所未有的力度保护农民利益，以解决农村目前上访量最集中的土地问题。我国现行土地制度是：农村土地属于集体，农民有承包土地经营权，同时国家为了公共利益，可以将农村集体土地收归国有，征转为国有建设用地进行出售。

从2001年开始，国土资源部在5省（市）9个试点城市展开了土地征用制度的改革探索，这9个试点地区分别是：上海青浦区、江苏省南京市和苏州市、浙江省温州市和嘉兴市、福建省福清市和厦门市、广东省佛山市和顺德区（麻战洪，2003）。

1.福建省福清市、江苏省苏州市

福建省福清市、江苏省苏州市征地补偿标准的制定，不再与被征地具体产值挂钩，而是以区位、综合产值或地类的不同为标准。江苏苏州对需安置的农业人口按比例分类安置，考虑了社会保障安置的办法。

福建省福清市在《关于建设项目征用土地补偿费用暂行规定》中，根据与规划市区距离和经济水平的不同，将全市行政区域的21个镇（街）划分为三个等级：一级地段为规划市区范围的经济发达区域；二级地段为规划市区外经济发达区域；三级地段是其他区域。具体规定了耕地（水田和旱地）平均产值，补偿倍数与等级、地类挂钩，规定如表4.1（麻战洪，2003）。

表4.1　福清市土地补偿费标准一览

园地按水田的60％补偿，林地按水田的40％补偿，养殖水面和滩涂按水田的60％补偿，盐田按水田的40％补偿，未利用地按水田的15％补偿。

苏州市政府发布了《苏州市征用土地暂行办法》（苏州〔2000〕41号），在全市范围内确定了征地补偿的综合年产值，以综合产值为补偿标准。根据规定，征用土地补偿费标准，据所征用土地的不同类别（如耕地、鱼塘、养殖场、园地、林地、宅基地等）按耕地前三年平均产值的相应倍数确定，耕地前三年平均产值，按市和县级市分别确定。市区2000亩/元，县级市、苏州工业园区和苏州新区1200元/亩。在制定补偿标准时所采用的综合产值，常常高于各地类的实际平均产值，大大提高了补偿标准。如佛山市就是如此，表4.2（麻战洪，2003）可以很好地表现这种情况。

表4.2　佛山市平均产值与综合产值的对比

江苏苏州对需安置的农业人口按比例分类安置，考虑了社会保障安置的办法。根据《苏州征用土地暂行办法》（苏府〔2000〕41号）规定，将需要安置的农业人口划分为三个年龄段，确定为三种安置对象：被抚养人口、剩余劳动力和保养人口。三种对象所占的比例和数量，按征用土地前被征地单位上述三部分人员各占在册人员总数比例确定，根据其年龄段的不同采用不同的安置标准和安置手段。对被抚养人口和剩余劳动力主要以货币安置为主，而对保养人口则是以社会保障安置为主，如表4.3（麻战洪，2003）。

表4.3　苏州市征地人口安置方式

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2.江苏省南京市

江苏省南京市考虑征地的征后用途差异制定不同的补偿标准。

土地征用后，有的是用作“公益目的”，有的是为经济建设。一些地方在征地补偿探索中，采用了根据征后土地不同的用途给予不同的补偿标准的办法。如《南京市建设征用土地补偿和安置办法》（宁政〔2000〕186号）规定，南京市在确定安置费和保养费时，在考虑土地区位前提的条件下，在城镇规划区范围内按市政和非市政建设两类，确定不同的安置费和保养费标准（第一、二层次为区位要素）。市政项目严格限定为七类，包括城市道路、公路（桥梁）、河道（航道）、防堤、污水处理、公共绿地和广场，如表4.4（麻战洪，2003）。

表4.4　江苏省南京市城乡规划区内市政项目与非市政项目征地安置标准比较

3.浙江省温州市、台州市

浙江省温州市、台州市对安置留用地实行优惠政策，变相提高征地补偿。

在经济发达和城乡接合部地区，土地征用后升值空间较大。留地安置能使集体经济组织和农民通过对留用地的合法经营，获得较为稳定的收益。如新土地管理法实施以来，温州人民政府在征地补偿安置方面相应出台了地方性法规，政府通过以文件的形式确定了“鼓励和支持被征地的农民集体经济组织和农民从事开发经营、兴办企业”的原则，提出“安排一定的用地计划，优先用于解决被征地单位从事开发经营，兴办企业用地”的措施，优惠用地指标按人均占地面积计算，人地比在1以下的20平方米/人，在1以上的按人地比×20平方米，最高不超过120平方米。

又如台州市在对征地需安置的农业人口实行货币安置为主的同时，在服从土地利用总体规划的前提下，留用征地总面积的5％～10％的土地，用于被征地村发展符合国家产业政策和规划的产业。但是留而不征的办法也一定程度上为以后的土地管理工作带来了隐患。留地安置体现了对集体经济组织和农民土地财产权益的保护。征地理应给予集体经济组织合理的补偿。但根据前文分析，我国目前征地补偿费较低，安置不到位，这是对集体经济组织土地权益的侵害。留地安置可以使集体经济组织和农民通过对留用地的合法经营，获得较为稳定的收益，从而保障生活水平。

4.上海市

上海市在一定程度上放开了对集体土地使用权的约束，允许其参与经营。上海市从基础设施建设中的高速公路入手，对准备实施的高速公路建设项目用地，参照征用该土地应支付的征地补偿费确定土地使用权价格，采取集体土地使用权合作方式，由被征地的农村集体经济组织，以土地使用权参与项目合作。参照当地从事农业生产平均收入水平，由项目公司每年支付土地合作的回报。上海青浦区境内在进行50公里沪青平高速公路的建设时，由区政府牵头，沿线所需2000多亩土地所在的镇、村集体经济组织，以集体土地使用权作为资产纽带组成投资公司（简称土地公司），市政投资方与土地公司联合成立股份合作公司，为项目公司，合作期限为25年，其间项目公司按每年1100元/亩（以征地前三年平均年产值的测算确定，该标准每3年调整一次）的标准支付土地合作回报。土地不征用，被征地人员不办理农转非手续，由集体经济组织内部进行土地调整。合作期满或延期，或归为国有（以当年征用土地费标准扣除在合作期间已支付的合作回报，一次支付，办理安置手续）。这种运作方式下，基础设施用地在不改变集体所有权性质、不落实农业人口安置的前提下，按年度支付土地收益。这样做既从长远的角度保护了集体土地所有者的土地权益，又在当地征地安置比例增高、安置补偿标准逐年上升的条件下降低了安置难度，同时还缓解了政府在征地过程中一次性投入巨额资金的压力，降低了政府投资基础设施建设的门槛。集体经济组织、农民、政府、基础设施建设项目公司均从中获得了明显的实惠，有利于促进基础设施步入良性循环。从发展的眼光来看，今后该运作方式可能为征地制度改革的重要发展方向，但其关于土地价格的评估还存在不足之处。

5.浙江省嘉兴市

嘉兴市政府于1998年年底颁布了由市劳动局、土地局共同制定的《嘉兴市区土地征用人员分流办法》。1999年颁发了《关于加强秀城区征地管理若干问题的通知》，形成了较为完整的建设征用土地补偿安置制度。其中较为突出的做法是将安置的农业人口养老、就业及医疗纳入城镇居民社会保障体系。嘉兴市对征地需安置的农业人口进行农转非后，通过办理养老保险、保养、给自谋职业者发放《征地人员手册》（即享受城镇失业人员同等政策）等方式，将需安置农业人口基本纳入了城镇社会保障体系之中，使失去土地的农民通过上述安置途径获得了基本的生活保障。