实现耕者有其田：土地制度改革的根本目的

从各国（特别是近代以来）土地制度改革的历史经验看，所有土地所有权以及使用权的设计和安排都是为了化解土地利用过程中的人地关系矛盾。在农地制度改革方面，根本目的是要实现耕者有其田，并争取土地资源的平均分配，防止土地集中和土地占有的不平等。比如日本在二战结束后所进行的土地改革，把几乎所有属于不从事耕作的地主的土地都分给了农民，带来了农村结构的高度平均化。这个改革极大地缓解了人地关系的紧张矛盾，建立起了由同质的小土地所有者组成的平均化的农业社会，提高了社会和政治的稳定性，构成了其以后经济快速发展的基础。同时，为了确保小农的经济地位，自二战后一直到1961年《农业基本法》的制定，在长达15年的时间里，日本法律不仅严格禁止法人进入直接的农业生产领域，还规定非农业生产者不得拥有农地。日本的法律至今对公司进入农业直接生产领域有着一系列严格的附加条件。西欧各国也在经过近代民主革命建立稳定的政权之后实行了耕者有其田制度。比如德国在1930年制定的《土地法纲要》中规定，“现今取得土地者，限于自身耕作的人”。纵观拉美国家频繁发生的各种军事政变，其根本原因是贫民窟人口太多。这些贫民窟人口的最主要特征，就是“无立锥之地”。墨西哥是完全自由化、市场化、私有化和全球化的国家，可以称得上是最美国化的拉美国家。可是，在自由市场机制的作用下，开始有几十个村庄的农民失去了土地，后来累积到一千多个村庄的农民失去了土地，于是这些人组成了游击队，不得不破衣烂衫拿着大刀、长矛、弓箭开始造反。因此，实现耕者有其田，应该是土地制度改革的根本目的。当然，不能狭义地理解耕者有其田，其真正的含义在于从事农业的农民群众集合体，应该“拥有”可以耕种的土地。

如果按照对社区土地所有权的广义理解，即包括社区所有、共同使用和社区所有、成员（分别）使用，在世界范围内主要有三种社区土地所有权。第一种是以我国农村集体土地制度以及墨西哥村社土地制度为代表的集体或村社土地所有制，此种社区土地所有权是由近现代以来的土地革命导致的。第二种是近几年来在国际社会上得到广泛关注和响应的原住民或者土著（indigenous people）社区土地所有权。这一般与具体国家的历史或者传统有关。比如在澳大利亚，自从18世纪末欧洲殖民者宣布占领其领土开始，当地土著人原来所有的土地及其他资源开始被殖民者即后来的统治者不断掠夺。即使现在仍由原住民占有及使用的土地也没有得到国家明确确权，承担着随时可能被国家以公益为名征收的危险（Pearce，2016）。在土地制度主要受习惯法调节的地区，如绝大部分的非洲国家以及部分亚洲国家，原住民社区的土地权利也尚未受到国家成文法正式保护。虽然2007年《联合国土著人民权利宣言》（UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples，UNDRIP）的颁布以及2015年年底刚结束的巴黎联合国气候大会后发布的《气候变化框架公约》（《巴黎协议》）都对原住民社区权利保护的必要性进行了肯定，但这些国际规则如何能在具体国家得到承认并付诸实施还需时日检验。第三种是在苏格兰以及北美和欧洲其他国家和地区，为了更好地利用当地资源、带动地方经济发展而推动的社区土地所有权。在不同地区，社区土地所有权建立和保护的目的可能不一致。在非洲和亚洲一些国家，主要是为了保证社区居民的农业生产以及生存权利；而在苏格兰等欧洲国家和地区，主要是为了增强地区经济发展的活力以及增加当地居民的非农收入，与农业生产本身并无直接关联。但不管成立目的为何，社区所有制事实上已经成为一种土地以及资源所有制改革的全球性新趋势（李林林，2016）。这种以社区所有制为导向的改革，其目的正是为了能更好地保证实现耕者有其田和居者有其屋。(www.xing528.com)