土地使用制度的理论演化探析

在国际上，虽然早期的罗马法比较偏向绝对所有权，但对土地的使用仍然有所限制，地役权（easement）就是一个重要的例子。在18、19世纪，欧洲和美洲的一般趋势是简化土地所有权制度，以使土地使用更有效率。到了20世纪上半叶，由于现代人的生活更加多元化和复杂化，土地使用的利益冲突日益增多，对所有权的简化趋势又呈现出反其道而行之。20世纪后半叶以来，尤其是70年代以来，随着人口资源环境发展的问题日益突出，资源可持续利用问题上升为人类最重要的共同问题。人们开始思考注重财产权的经济制度，注重个人的行为与权利，却不知对象为谁、效率为谁，这是造成当代土地利用困境的根本原因。于是，全球土地制度的重心开始由土地产权归属转移到土地使用，并在很大程度上摆脱了对土地所有制性质无休止争论的束缚和桎梏，转向建立以土地利用和分配公平为中心的现代土地制度。

理论研究表明，土地价值的高低并不在于权利的多少，而在于土地的使用价值。当一亩农用地一年的收入不到1000元时，即便把抽象的所有权赋予农民个人，也并不能从根本上改变农民的致富问题。按照经济学的预设，或许要加入新的权利给个人，比如土地用途变更权，但人们很快会发现即便给予地处偏远山区农民任意的土地用途变更权，似乎也无法提升农民所拥有的土地价值，因为资本并没有进入那块土地的理由。即使进入了，形成的问题会比所得到的收益严重得多。人们开始清醒地认识到，按照经济学的逻辑不断演化，不仅不能提高土地的价值，反而会使土地资源变得越来越不可持续。人类面临的全球生态环境退化、气候变迁、自然灾害、环境健康、水文系统紊乱、生物多样性减少等越来越严峻的问题，都与以经济学为导向的土地使用制度有关。因此，建立以生态为基础的土地使用制度，采用以生态为基础的土地利用规划（ecologically based land planning），成为土地制度改革的理论主流。按照马哈的理论，土地使用制度并不是要保证土地所有权人、投资者或开发商获利，也不是鼓励国家生产总值的增加或不动产税的降低，而是为了保护人类共同的家园，而且不断地保护我们的空气、水、动植物与地球表面维持生命的土壤。否则，我们的地球将会荒芜得如同月亮，让我们无法居住（William，2000）。《欧洲人权公约第一议定书》（the First Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms）的第一条规定：“每一自然人或法人都有权和平地享有其财产，除非出于公共利益的考量并满足法律以及国际法的一般原则所规定的条件外，任何人的财产都不能被剥夺。”然而，该条款继续声明：“但上述规定无论如何不得损害国家行使为了保障公共利益而控制财产之使用或为了确保税款或其他特别税或罚款之支付而必须施行之法律的权利。”联合国193个会员国的代表就2015年以后的发展议程达成一致，这份题为“变革我们的世界——2030年可持续发展议程”的文件，标志着人类社会第一次就发展的概念达成了共识，共同通过一整套旨在消除贫困、保护地球、确保所有人共享繁荣的全球性目标。该文件指出：到2030年，将农业生产率及小型粮食生产者，特别是妇女、土著人民、农户、牧民和渔民的收入翻一番，方法包括保证平等获得土地等条件。要保证建立可持续农业生产系统和落实具有抗灾能力的农业做法，以提高生产力和产量，帮助维护生态系统，加强能力以适应气候变化、极端天气、干旱、洪涝和其他灾害，并逐步改善土地和土壤质量。确保养护、恢复和可持续利用陆地和内陆的淡水生态系统及其服务，特别是森林、湿地、山地和旱地。要切实防治荒漠化，恢复退化的土地和土壤，包括受荒漠化、干旱和洪涝影响的土地，并努力建立一个不再出现土地退化的世界。要采取措施防止引进并显著减少外来入侵物种对土地和水生态系统的影响，控制或消除优先保护物种的障碍。可见，建立可持续的土地使用制度，成为全球最受关注的共同目标。(www.xing528.com)