俄罗斯的土地所有权是如何演变的？

在严格意义上说，大部分国家实行的都是多元土地产权制度。即使在一般意义上实行典型土地私有制的美国，私人所有的土地也仅占51％，近一半的土地仍然是公有制所有。很多学者认为苏联解体后，俄罗斯已经全面推进土地私有制。但俄罗斯国家土地登记资料显示，到2001年1月，俄罗斯土地的92.4％仍然属于国家和市政所有，这一格局至今没有根本性改变。从这一比例看，俄罗斯仍然可以归入以土地公有制为主的国家。本节介绍的几个有代表性国家，只是多元土地产权国家的简单缩影。

（一）新西兰

新西兰是一个土地所有制多元化的国家，国有土地、私有土地和租借持有等几种土地所有制同时存在。从新西兰土地制度的历史演变上来看，可以分为3个阶段，即古代毛利人时期、英国殖民时期和新西兰独立时期至今。在古代毛利人时期并无明文规定的土地制度，酋长代表神分配土地。1840年2月，毛利人酋长被迫签订《怀唐伊条约》，新西兰正式沦为英国殖民地。双方互相承认土地所有权后，新西兰的土地即分为两种：一是英女皇所有，即国家所有；二是毛利人所有。两种土地的管理权都属于中央政权。但通过后来的一系列法律，如1862年《土著土地法》、1863年《土地契约法》、1864年《土著保留法》、1865年《土著土地法》，英国政府不断从毛利人手中夺取土地，由此也开辟了新西兰英国王室所有和私人所有的多元化的土地制度。从1907年新西兰独立之后至今，多元化土地制度进一步强化。在1891—1912年新西兰自由党执政时期，政府进行了某些改革，开发土地，实行农场主永久租用国家土地的制度。第一次世界大战后，新西兰经济以农牧业为主，也更加注重农场租用国家土地的制度。目前，新西兰土地所有权有三种形式：私人所有、国家所有、租借持有。在国有土地中，30％由国家直接持有，主要是国家公园、保护区和中央政府及其兴办的事业用地；10％由地方政府持有，主要是地方政府及其兴办的公共设施用地，此类用地与其他法人一样，需向国家或私人购买；其余60％的土地，由企业和私人持有。但所有土地管理的权力都集中于中央政府。在私有土地中，只有6％是毛利人持有的土地。其中，有98％是自由持有形式（freehold）。从实际的利用情况来看，大部分的毛利人土地没有得到很好的开发。一是由于绝大部分的优质土地已被之前的殖民者通过强取或者低价购买等方式取得，剩余的毛利人土地多是位于偏远地区的差地；二是由于多重所有权（multiple land ownership）的存在，土地上的权利状况复杂，不易进行开发（Ti'ma'r，2011）。

（二）俄罗斯

在第一次世界大战和1917年十月革命之前的俄国是当时世界上最大的小麦生产和出口国，也是仅次于美国的第二大谷物生产国。在当时的沙皇俄国时期，农业生产主要是建立在农民公社所有并对农地进行集体经营，而不是农民个人的土地所有权基础之上。从历史上看，俄国土地制度的改革贯穿于近代以来的所有重大社会变迁，且对土地所有权做出了重要的规定。现行俄罗斯土地法律制度是沙俄和苏俄时期历史演变的延续。根据时间和土地制度的特点，俄罗斯土地制度的演变可以分为6个阶段。

一是俄国土地制度的产生：实行公有公用和公有民用两种形式。俄国最初的土地制度产生于氏族制度解体的时候，土地等自然资源实行公有公用和公有民用两种形式，森林、牧场、水源、荒地等为村社公有，耕地则分配给家庭使用。古人拥有土地永久使用权，因土地充足，使用权的取得由占有和开发决定，占有无主土地成为普遍现象。

二是俄国封建时期：从国有土地制向村社土地使用制发展。从11世纪起，在俄国领土上开始形成封建土地制度，土地为国家所有。土地所有制表现为沙皇领地、世袭领地和奖功份地三种所有权形式。世袭领地可以出让、买卖和交换。奖功份地是俄国封建土地所有制的主要形式，可以继承、换取世袭领地。俄罗斯这段时期土地关系的主要特征是由其等级制的社会特点决定的，即土地的私人占有是按等级制确定。等级制的问题，是农民作为占最大比例的土地占有人对土地实际上处于无权地位，他们使用土地要受到土地所有人的限制。1754年，俄国颁布《分地则例》，形成了村社土地使用制度。这种村社土地使用制度，其本质在于村社各成员具有使用土地的平等权利。1835年斯佩兰斯基主持制定的《俄罗斯帝国法令全集》，使村社制度得到了巩固。

三是俄国早期资本主义时期：土地改革，村社制度得到完善。随着时间的推移，封建时期土地制度的长期存在开始显现出种种弊端。19世纪下半叶，俄国进入早期资本主义时期，并伴随着两次里程碑式的土地改革，其土地制度也随之发生了重大变革。第一次改革是1861年的废除农奴制土地改革。1861年2月19日，沙皇亚历山大二世颁布的《关于农民脱离农奴依附关系的法令》，宣布废除农奴制。虽然废除了农奴制，但实际上封建土地关系的特性仍然保留下来，阻碍了市场经济关系的发展。第二次是1906—1913年斯托雷平（Stolypin）的土地改革。1906年11月沙皇政府颁布《关于农民土地占有和土地使用现行法令的几项补充决定》和《关于农民土地银行以份地作抵押发放贷款的法令》，宣布农民可以退出村社，把自己的份地变成私产，也可以卖掉份地。村社必须为退出的农民在一定地方划出建立独立田庄或独立农庄的土地。目的在于建立富农这一沙皇专制制度在农村的支柱，并缓和中部地区土地不足和当地农民与地主的尖锐矛盾。这两次重要的土地改革的主要目的是给农民提供平等的土地权利。但因为当时国家体系缺乏有效的法律实施机制，改革受到了种种条件的限制，因此没有得到真正实施。

四是俄国计划经济时期：进一步加强土地国有化，确立土地租赁制。十月革命前俄国的土地制度改革不断地破坏着旧的封建土地所有关系，向着近代资本主义私有制形式艰难前行。但是，1914年第一次世界大战的爆发和1917年的十月社会主义革命打断了这一改革的进程，也完全改变了俄罗斯土地法律制度的发展方向。1917年10月26日颁布《土地法令》，废除地主土地所有制，全部土地归国家所有，土地成为全民财产。此后出台的一系列土地法令，加快了俄罗斯的“土地国有化”。1970年7月，颁布了《俄罗斯苏维埃社会主义共和国土地法典》。对国家土地所有权、土地基金、提供土地的程序、征地补偿、地籍控制、土地配置以及解决土地权属争议程序等做出了详细规定。1988年8月，苏联农工委批准的建议规定，把土地和其他生产资料转为租赁经营，租期可长达50年。同年12月，苏联颁布了《租赁法》，以法律的形式确定了租赁制的地位。

五是俄罗斯向市场经济过渡时期：土地私有制的建立。从20世纪80年代中期开始，社会政治局势发生巨大变化，并导致1991年苏联的解体。1991年出台的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国土地法典》规定俄罗斯的土地所有制分为4种，分别是国家所有制、集体共同所有制、集体股份所有制和公民所有制。随后颁布的《俄罗斯联邦土地法规》在确认四类土地所有制的同时，规定严格禁止土地买卖。在1993年12月颁布的《俄罗斯联邦宪法》中，私人土地所有权最终得到制度性确认，土地和其他自然资源可以成为私人、国家、地方及其他所有制的主体财产。

六是2001年至今：俄罗斯土地私有权制度最终确立。普京上台以后，很快在2001年10月和2002年6月分别出台实施了已经耗时7年久拖不决的《俄罗斯联邦土地法典》和《农用土地流转法》，基本确立了俄罗斯土地制度的新框架，并最终确立了俄罗斯土地私有权制度。[1]

根据2001年《俄罗斯联邦土地法典》，包括农用土地在内的所有土地都可以实行私有化，但只有经过国家地籍统计的土地才可以买卖，并有诸多限制性规定。该法典首次允许耕地以外的城镇住房和工业用地进入流转市场，但没有对农业用地的自由买卖问题做出规定。2002年的《农用土地流转法》首先限制了土地交易，租赁之前土地份额必须先转化为实务土地；允许买卖实际地块和土地份额，但国家具有优先购买权。其次，防止土地被外国人所拥有：外国人以及外资占多数的公司只能租用土地，租期最长可达49年。再次，防止土地过分集中：地方政府可以规定每个土地所有者所拥有的实际地块规模。最后，防止土地过分细碎化：对于可以注册、登记的用于农业经营的实际地块的最小规模进行限制，但是农户地块例外。可以看出，俄罗斯改革的基本路径是打破单一的土地国家所有制，允许土地私有制、多种所有制并存的所有制结构，结束斯大林模式的长期存在。改革后的俄罗斯农村土地所有制形成了私有和公有两大类别。私人土地所有权包括公民个人所有和法人所有两种类型。公共的土地所有权包括两种形式：市政所有权和国家所有权。俄罗斯国家土地登记资料显示，到2001年1月，俄罗斯土地的92.4％属于国家和市政所有，私人占有的土地不到10％（汪东升，2015）。

在征地制度改革方面，首先，为了遏制农用土地被过度征用，2013年8月初，俄联邦政府向国家杜马提交法律草案，规定改变农用土地用途将适用新的土地税和罚款标准：一是征收3％的土地税（原农用土地税为0.3％）；二是对个人将征收土地价值0.3％～0.5％的罚款，官员为0.5％～1.5％，法人为2％～10％。此前罚款数额与土地面积和地价并不“挂钩”，只对个人征收5000卢布罚款，对法人罚款不超过10万卢布。设定新税率和罚款标准，将抬高房地产开发商和建筑商土地收购成本，遏制农业用地被征用的增长势头。其次，为发展基础设施建设，俄政府将简化征地程序。2013年3月，俄联邦道路署开始制定土地征收改革意见。意见参照于2014年举行的索契冬奥会场馆占地的征地办法，即征地通知程序时限从当时的12个月缩减至3个月。如果土地产权人对征地补偿额有异议，将交由法院裁决（刘正山，2014）。这些改革意见已经在2014年12月通过并于2015年4月1日生效的《俄罗斯联邦土地法典》中得到体现。

（三）日 本

日本现行土地制度是一种法律上承认个人或私人可能占有土地的多元土地所有制。据统计，全国57％的土地为个人所有，8％的土地是法人所有，其余35％为国家和公共所有。在这之前，依据不同的历史阶段，日本土地制度经历了五次调整。 (www.xing528.com)

一是奴隶社会时期（大和国时代，2世纪—6世纪末）：领主姓氏土地制度，农村公社土地私有制度。农村公社由具有共同血缘关系的人群组成。

二是封建社会前期（飞鸟时代，593—710）：班田制，即“公地公民”的土地国有制。它规定土地属于国家，国家每六年分给人民土地，“有位、有职、有功者，按位的高低、功的大小，颁给相应的位田、职分田、功田等”。禁止土地买卖，受田人死后归还土地。

三是封建社会中期（奈良时代至战国时代末，710—1603）：封建领主庄园制。日本政府为增加耕地，鼓励民间垦田并承认垦田私有，于是有势力的贵族、寺社积极垦田，设置庄园。

四是封建社会后期（江户时代，1603—1868）：地主制。从皇帝、贵族、官僚到一般地主等封建统治阶级占有绝大部分土地，而占人口绝大多数的农民则很少或者没有土地，农民租种地主的土地须缴纳高额的地租。

五是近代（明治时代，1868—1912）：资本主义个人土地私有制。1868年，明治维新以后，颁布了一系列法令，废除封建领主土地所有制，快速向资本主义土地所有制转化。

这个土地私有“是一种法律上承认个人或私人可以占有土地的制度，但并不意味着全部土地都为私人所有”。1872年，明治政府废除德川幕府自1643年实施的《禁止田地永久买卖法令》，日本农民可以买卖土地。1873年，明治政府又公布《地租改正条例》，着手进行“地租改正”。改正的内容包括：第一，改以地价为课税标准（此价以收获产量高低为标准）；第二，规定税率为地价的3％，原则上按收成丰歉增减；第三，规定地税一律用货币交纳；第四，规定地租由土地所有者负担。[2]

随着地租货币化，地主与佃农之间不断发生土地租金纠纷，寄生地主土地所有制成为阻碍日本经济和工业化进一步发展的桎梏。为了稳定租佃关系，促进资本主义发展，日本于1926年开始实施自耕农创设维持事业，通过资金扶持、政策引导等方式促进佃农转化为自耕农。此后，特别是从二战后开始的民主改革起，日本的农地制度改革又可分为五个阶段。

一是农地改革和《农地法》下的“权利移动规制”阶段（1945—1960）。经过1945年、1946年两次农地改革，日本政府通过强制手段从地主手里买取土地，并将其廉价卖给佃农，建立了“耕者有其田”的自耕农制度。为了顺利推进改革，日本制定了《自耕农创设特别措施》。为了巩固改革成果，防止地主阶层死灰复燃，日本制定了自耕农主义的《农地法》。该项法律旨在保护耕作者的生产地位，对农地权利转让进行了最严格的规制。主要有四个方面：农地权利移动的许可制、农地转为非农用地的许可制、租赁合同解约的限制，以及租种地的所有面积限制。

二是《农业基本法》制定和依靠“所有权”流转扩大经营规模阶段（1961—1968）。《农地法》制定后的10年时间里，日本迎来了经济快速成长期，非农产业快速发展，农村劳动力大量向非农转移。与此同时，农业内部、农业收入与非农收入之间差距加大，兼业趋势明显，农民无心务农。为了消除农业与非农业之间的收入差距，提高农民收入水平，1961年日本制定了《农业基本法》。该项法律出台的目的在于，通过农户间农地所有权的转移，使从事非农职业农户的土地向专业农户集中，提高农业生产率。

三是《农振法》制定和促进农地经营权流转的“综合农政”阶段（1969—1992）。经过20世纪60年代战后持续时间最长的经济高速增长期，日本出现快速工业化、城市化，并成长为世界第二大经济体。然而，随着农业人口大量向非农转移与就地非农化，以山区为代表的农村地区，人口过疏化、老龄化等社会问题凸显。与此同时，农产品贸易自由化得以推进，农产品进口量迅速增加，农业机械化基本普及，农民阶层迅速分化。在这个农村经济社会结构剧烈变动的背景下，地价暴涨，出现了农地大量向非农地转用和撂荒耕地并存的局面。为了应对国内外环境的变化，日本政府在“综合农政”框架下推出了农地改革措施。主要内容有：（1）1969年制定《农振法》，通过建立“农业振兴区域”，严格控制城市化与土地非农化，保护优良农地；（2）1970年又一次对《农地法》进行了大幅度的修改，对自耕农体制下的各项规定进行调整，为依靠土地租赁促进土地流转开辟了道路；（3）为了防止农业经营的细碎化，设置了继承税的纳税期限制度；（4）设立了农用地利用增进事业，并于1980年制定《农用地利用增进法》，根据该法律，在扩充农用地利用增进事业内容的同时，根据协议可创建村落农地利用改善团体。

四是《农促法》制定和依靠“农业经营体”推进规模经营的阶段（1993—2004）。进入90年代以后，贸易自由化和农产品竞争国际化不断推进，为提高农产品竞争力，日本进入了依靠培育骨干农民和“农业经营体”推进规模经营的阶段。1993年，日本将《农用地利用增进法》改为《农业经营基础强化促进法》（简称《农促法》）。根据该法，为了培育安定高效的农业经营体，日本实施了认定农业者制度。同时，对《农地法》进行修改，放宽农业生产法人的成员条件，允许农协等相关组织加入，但仍旧限制公司等主体参与。2000年，关于是否允许农业公司从事农地流转引发了激烈的争论。争论的结果是，进一步修改《农地法》，允许一定条件下农业公司通过参股农业生产法人开展农业生产经营。2003年，为了应对农业劳动力不足与耕地撂荒激增现象，在地方公共团体的强烈要求下，日本政府制定了《构造改革特别区域法》，首次为包括公司在内的“农业生产法人之外的法人”参与农地流转开辟了道路。同年，日本为了应对撂荒耕地激增现象，进一步推动村落营农组织高效稳定地开展农业经营，设立了特定农业团体制度，扩充实施了游休农地对策，并通过对《农促法》的修改，放宽了农业生产法人的成立条件。

五是加快推进农地集约利用和重构农地政策阶段（2005年至今）。虽然日本一步步放宽对农地流转的限制，但是并没有缓解农业后继无人和撂荒耕地增加的局面。与此同时，农业劳动力老龄化、女性化与兼业化进一步加剧。日本政府不得不重新审视现行的农地制度，于2005年颁布了《食品、农业与农村基本计划》，加快推进骨干农户培育和村落营农组织法人化进程。为了促进撂荒农地的开发利用，在《农促法》的框架下，开设了“特定法人农地租赁事业”。在日本农地流转制度中，“特定法人农地租赁事业”的开设，对“权利移动规制”的法律原则产生了巨大的冲击。它首次面对非农业生产法人，开启了农地流转之门，具有里程碑意义。

2009年，《农地法》被进一步修改，对于企业通过租赁土地参与农业生产的行为，实行“原则自由化”。企业只要满足一定条件就可以在日本国内任何地方租赁农地，参与农业生产经营。日本农林水产省资料显示，从2009年12月到2010年6月底，近7个月的时间里共有144家企业参与经营农业，经营土地总面积504公顷。与2009年农地制度改革之前相比，仅7个月的时间内，参与企业数增加了33％，经营面积增加了37％。但是，此次修改放开的只是农地的租赁权，而所有权制度并没有改变，仍然是只有农户或农业生产法人才可以对农地持所有权（高强、孔祥智，2013）。