土地私有化引领国家发展

（一）美 国

美国是一个以土地私有制为主体的国家，在全美936.48万平方公里的国土面积中，私人所有的土地占51％，联邦及州政府所有的土地占47％，印第安人保留地占2％。联邦政府、州、县、市政府各自拥有自己的土地，在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立，不存在任意占用或平调，确实需要，也要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。在联邦政府拥有的308.4万平方公里的土地中，也存在多元化的所有形式，即国家土地管理局控制60％，国家森林局控制24％，国防部、垦荒局、国家公园局、水电资源局等部门控制剩下的16％（李明，2010）。公有土地主要集中在西部、阿拉斯加州，利用类型以林地为主。私人和公司所有的土地面积有扩大的趋势，截至2001年，国有土地转让给私人公司的累积达5.91亿英亩（秦明周，2004）。

在美国，土地既是资源，也是商品，所有土地都按市场规律实行有偿使用。土地所有权无论公有还是私有，在市场交易中地位平等。私人土地交易程序相对比较简单，只要符合国家的相关法律，遵循市场规则，向政府交纳规定的税金，就可完成交易并进行注册登记。但是，美国对土地资源实行集中、统一和综合管理，实行严格的土地用途管制。法律明确规定了联邦、州、市、县在土地管理方面的各自范围和职责，非常明确具体，条与块、联邦与地方各司其职，互不扯皮、交叉，管理非常到位。在联邦政府中，由美国国家土地管理局（Bureau of Land Management，BLM）负责土地管理。该局隶属内务部，现有雇员1200人（全部为公务员序列），在全国各地设立派出机构，共有（包含联邦、州、县、市四级在内）13个区域性办公室、58个地区性办公室、143个资源区办公室，它直接管理着占美国土地面积1/8的联邦土地（约262万英亩）和全国的森林、河流、沼泽、珍稀动物、自然保护区以及地表以下所有的矿产资源、水资源（李明，2010）。美国是世界上较早实施土地用途分区管制的国家。早在20世纪初，各地方就纷纷采用土地使用分区管制规则（zoning ordinance）来规范土地使用和开发。20世纪50年代以前，主要以控制土地使用密度与容积为核心，实行土地使用分区管制。美国的土地使用功能分区非常细致，先进行大的功能分区，然后对每一个大的功能分区按用途进一步细分，对每一个功能区内可能建筑的建筑物，都详细列举它们的用途。20世纪50年代以来，开始转变以控制城市规划不断扩大、保护农地为核心的增长管理制度。通过划定城市增长边界，确定分期分区发展，实行建筑许可的总量控制，将最好的农地划分为基本农地、特种农地、州重要农地和地方重要农地4种进行特殊保护。对于最好的农地，不允许在市场上进行随意交易。

（二）印 度

印度1947年独立时的农业制度是半封建性质的。在全国大部分地区，大地主和土地征税员通过雇佣中间人向土地耕作者征收租金和税费。土地的租金一般都过高，因此佃农也经常面临被驱逐的风险。20世纪40年代末时，大约有35％的印度农村人口为佃农。由于缺少激励，佃农几乎不会在耕作的土地上做过多的投资，从而影响了土地生产率的提高。从50年代开始，在坚持既有的土地私有制下，为了保证土地公平分配和提高农业生产效率，印度各邦实施了一系列包括废除中间人、规制土地租赁、设置土地持有上限、将多余土地分配给无地农民，以及捐赠地、政府荒地和宅基地的分配等的土地改革措施。这些措施成功地将850多万公顷的土地分给了无地和少地农民（USAID Country Profile India，2011；乔桂银，2009）。

独立后，各邦颁布的土地改革法律的主要目的是让无地或者少地农民获得土地。颁布的土地法律主要涉及四个方面：一是中间人制度的废除。所有的邦都通过立法废除了农地租赁中的中间人。二是土地租赁制度改革。大部分的邦通过立法加强了对佃农土地权利的保护（如最短租期和最高租金的设置），一些邦直接废除了土地租赁制度。三是对土地持有上限的规定。对超过上限的土地，邦政府会将其征收后分配给无地农民。20世纪50年代时，加姆和克什米尔邦规定持有土地的上限是9.21公顷。在古吉拉特邦的部分地区，规定持有土地的上限是40公顷，在拉贾斯坦邦的部分地区规定的上限是136公顷。从现在的情况看，根据邦的不同，上限的范围从3.6到22公顷不等。有关调查显示，实行上限法后，大约有290万公顷的土地剩余，其中有220万公顷的土地在500万无地和半无地的家庭中进行重新分配。四是对邦政府所有的荒地、大地主捐赠的土地以及宅基地进行分配的法律。大部分政府荒地的分配发生在20世纪70到80年代。现在有六个邦已将80％的政府荒地分配完毕（USAID Country Profile India，2011）。

但是，由于法律和相关制度上的漏洞以及错误的实施，此次土地改革并未达到既定的目标。首先，土地公平分配的目的并没有完全实现。为了将土地分配给无地或者少地的农民，在长达30年中，印度政府从地主手中买地共花去67亿卢比。但这项改革并不彻底，柴明达尔因为允许保留一部分土地，因此仍然以“自耕”为名义控制了较多的肥沃良田。其次，印度政府希望租佃制改革，减轻佃农负担，稳定佃农对土地的权利，但却事与愿违，租佃制改革的推行对佃农产生了很大的负面影响。一是限制佃租的数额。印度中央政府要求租金不应超过总收成的四分之一或五分之一，但许多邦各行其是，甚至地租高达40％。二是赋予佃农的永佃权，加固了农民与土地的关系。为了规避政府的规定，各邦对“佃农”“自耕”做出了不同的定义，有的邦认为由本人、农业工人或者仆人耕种都叫作“自耕”。而且因为地主有权收回佃农“自愿放弃的土地”，所以许多地主强迫佃农“自愿放弃土地”，使佃农权利更加风雨飘摇。三是给予佃农土地所有权。立法规定，在一块土地上佃农连续耕种若干年便有权获得土地所有权。现实中，许多邦都没有通过此项立法，即使在通过了立法的邦，地主也常常使用各种手段中途更换佃农租种土地。所以该项改革在印度收效甚微。同时，印度政府还实行了土地所有者土地持有最高限额制度，但在执行过程中，各邦在土地最高限额、计算单位等方面规定的巨大差异，使得被执行者有诸多办法逃避约束（康涛，2012：41-42）。

从现有的土地分配情况看，农地的分配仍然很不平等。根据1999年的调查数据，只占全部农民3.5％的人却拥有38％的农用地；全国有58％的人口以农业为生，但其中63％的人拥有的土地不到一公顷；只有不到2％的人拥有10公顷以上面积的土地；全国大约有43％的农户或者处于无地状态，或者拥有极少量（少于0.2公顷）农地，导致大量贫困人口的产生。除了土地占有的不平等，无序的土地征收导致的资源破坏和失地农民也激发了大量的土地纠纷。自从印度独立开始，土地征收也在实践中逐渐增多。从1951年到1990年的四十年间，大约有2160万人由于大坝、运河、热电厂、各类保护区、工业设施建设和矿产开发等被迫离开原来居住的土地。另外，自印度独立后，大约有超过1400万公顷的农业用地因为各类开发而转化为非农用地。由于法律（1894年《土地征收法》）规定的补偿标准过低和征收程序的不透明等，因征地引发的纠纷近年来呈明显的上升趋势（The Rights and Resources Initiative，2012）。在殖民时代制定的《土地征收法》实行了近120年之后，2013年，一部新的土地征收法律——《土地征收、修复和安置中的公平补偿和程序透明权利法案》（The Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition，Rehabilitation and Resettlement Act）得以颁布。除对征收补偿问题做了规定外，新法对被征收人失地后的各项安置问题也做了详细规定。在补偿的标准方面，规定了基于土地市场价值的补偿；在征收的程序方面，对征收的目的、土地的用途、用地的主体，以及征收前强制性的社会影响评价等做出了新的规定。为了在国家新的工业化发展的国际战略下进一步保护被征地人的合法权利，2015年该法案被进一步修正，尤其是在征收公共目的的界定、征收决定的做出以及社会影响评价等方面，对政府的土地征收权做了进一步限制。

（三）菲律宾

菲律宾历经多次土地改革仍进度缓慢。截至2004年，依然有高达75％的穷人来自农村。在过去20年里，菲律宾地主土地规模最大的20个省份始终没有变化。这意味着土改并没能有效解决地权分布畸形的问题（刘坤，2013）。菲律宾的土地问题首先应追溯到西班牙殖民传统的影响。18世纪后期至19世纪，西班牙在菲律宾推行单一种植制的大庄园，经营经济作物，导致菲律宾的土地高度集中到少数地主手中。尽管1898年在美国帮助下菲律宾取得独立，但受西班牙殖民统治的影响，1935年菲律宾宪法直接确认了西班牙法中的“王权主义”（regalian doctrine），规定菲律宾所有公有的农业用地、林地、矿地、水域、矿产，以及其他自然资源属于国家所有。现行1987年《菲律宾共和国宪法》继续规定所有公有的土地和自然资源属于国家所有。公有的土地（public domain lands）分为农地、林地、矿产地和国家公园。只有公共农业用地才能用于转让或者转化成私人所有（第十二条）。此外，根据修订后的1936年《公共土地法案》，公有土地可进一步划分为可转让或可处置的土地、林地，以及矿产地，并对每类土地的利用做了规定（图3.1）。目前来看，在所有类型土地中，大约有47％（1419万公顷）的土地为可转让土地。其中，有967万公顷为农业用地（徐建玲、陈期婷，2014）。

图3.1　菲律宾现行法律体系下的土地类型和权利划分

注：基于Quizon & Pagsanghan（2014：23）的图表整理。

二战结束后，菲律宾历届政府都进行过土地改革，但出于种种原因，土改进程缓慢，至今仍未完成，土地集中现象仍然严重。回顾菲律宾土改历程，大致可分为以下五个阶段。

一是麦格赛赛政府时期（1953—1957）。战后至20世纪50年代末，菲律宾把精力集中在工业化建设上，一度忽视农业发展，城乡发展不平衡加剧，贫困差距进一步扩大。国家发展对菲律宾政府改革提出新要求，在此期间，麦格赛赛颁布了菲律宾历史上第一部土改法律——《土地改革法》（1955），将所有地主土地纳入土改，并且设置地权委员会，但是地主土地保留过大，因此未能打破大庄园制度。

二是马卡帕加尔政府时期（1957—1965）。《农业土地改革法》（1963）对土改做了详尽规范，废除分成佃耕制，设置土地局，由总统直接管辖和监督；设置土地银行，为政府和农业承租人提供资金支持。将地主保留土地从300公顷降为75公顷，首次提出对农民的权益给予保护和援助，但是土改范围有限，只涉及水稻和玉米区域，且由于资金匮乏实施困难。马卡帕加尔政府时期土改的目的是解决已趋表面化的粮食危机，实现粮食自给，但总体来说也是不成功的。(www.xing528.com)

三是马科斯政府时期（1965—1986）。该阶段的前期仍推行《农业土地改革法》，这一阶段的土改中心是将分成租佃农转变为定额租佃农，但成效并不显著。原预定放领64万公顷的土地，实际仅放领5340公顷，只达到目标的1％。1971年菲律宾以总统法令的形式颁布《土地革命法》后开始实行军管制度，将土改范围扩大至全国土地。土改强调将定额租佃农转变为自耕农，佃农为自由人，可在15年等额偿还后成为土地主人，地主保留土地降为7公顷。军管制度的实施使土地改革推行具有一定的强制性，因此推行较为顺利。但出身大地主阶级的马科斯本人改革决心并不彻底，后期改革忽视农民利益，农村基层组织也为地主所把持，制度创新的滞后严重阻碍了农村土地改革和农业发展。

四是阿基诺政府时期（1986—1992）。1988年颁布了《综合土地改革法》（Comprehensive Agrarian Reform Law），全国所有农地都在土改范围内，土改形式也有所创新，首次出现以直接支付、自愿出售、强制收购、自愿转让等方式收购土地。政府加大水利、供电、灌溉等基础设施建设，并明确规定，至少有25％的土改预算须用于支持服务。但之后阿基诺总统在大地主的施压下同意股票和分红计划，造成地主土地不再进行重新分配，将农民转化成股东，地主仍然拥有土地所有权。而且，用自愿出售代替强制收购的土地转让方式，纵容了当地土改部官员和土地所有者抬高土地价格，土地购买价格从每公顷320万比索上升到每公顷6270万比索。尽管如此，这次改革仍是战后规模最大、受益者最多、范围最广的一次土改。它有利于减少租户和无地农民贫困差距，并增加他们的收入。1987年7月到1992年6月间，土改部共分配85万公顷私人土地和再安置地，环境与自然资源部共分配约100万公顷。粮食生产一直保持稳定增长，并实现了基本自给。

五是深化推进《综合土地改革法》时期。拉莫斯政府（1992—1998）、埃斯特拉达政府（1998—2001）、阿罗约政府（2001—2010）和阿基诺三世政府（2010—2016）都在继续实行《综合土地改革法》，在土地分配、资金、技术、农业基础设施建设方面做出努力。其中，拉莫斯政府取得的成就较高，六年任期使其可以持续稳定开展土改任务，形成了“非政府机构—私人机构—政府机构”三者协调发展的局面，成为拉莫斯时期综合土地改革计划（Comprehensive Agrarian Reform Program）的重要步骤。在这个时期，菲律宾完成了约51.4％的土地收购，但土改总体进展缓慢，到2008年也仅完成当时计划的50％左右。阿基诺三世在2010年6月上台后，就把提高本国粮食自给率列为重要执政目标之一。但目前来看，仍面临不小的挑战（徐建玲、陈期婷，2014）。

从目前的土地分配状况看，这是一个扭曲的结构。大约有290万小农场的平均面积为2公顷，而13，681个大地产所有者拥有的土地面积最多达到2万公顷。有1020万处于温饱边缘的农民和农场劳动力，其中70％的人没有自己的土地。尽管在改革者不断的努力下，大量土地已经被重新分配，但质量最好的、最肥沃的土地仍然掌握在富裕的大地主手中。

（四）巴 西

巴西幅员辽阔，是拉美的一个农业大国，在葡萄牙殖民统治时期，就形成了以奴隶劳动为基础的大地产制。几个世纪以来，巴西经历了从奴隶制、租佃制到现代雇工制的一系列重大变化，但大地产制一直延续不绝。大量土地集中在少数人手中（60％的广大农村土地掌握在不到3％的大地主手中），人地关系矛盾主要体现为土地分配不公。由于巴西土地基本上属于私人所有，地产主有权自由买卖土地，国家只在特殊情况下才对私人土地进行干预，或进行有偿的征收。因此，土地审批仅出现在外国人购买巴西土地和开发利用土地影响巴西环保生态的情况下。其他的土地交易和流转，大都靠市场运行，自由买卖。

巴西历史上的土地制度演变可大体分为四个时期。一是1889年以前的帝国时期：以奴隶劳动为基础的大地产制的形成。帝国时期的土地制度特点可以归纳为：以奴隶制为基础的、以甘蔗种植园为特色的大地产制的盛行。这种大地产制不仅是生产体系的一个组成部分，而且是整个社会组织的基本要素。二是旧共和国时期（1889—1930）：大地产制的进一步加强。在1920年的普查中，只有不到3％的农民拥有地契，而土地拥有者中10％的人却控制了75％的土地。三是新共和国时期（1930—1964）：土地制度的变革。1930年代表新兴工业中产阶级力量的民众主义领袖瓦加斯通过政变上台，对巴西南部、东南部各州的土地寡头势力进行严重打击。面对巴西高度集中的土地状况，瓦加斯及其以后的几届民众主义政府都采取了一些相应的改革措施。但在1854—1962年的100多年中，巴西历届政府均未制定过完整的土地法律。四是1964年后通过政变上台的军人政府在大力推进工业化的同时，也进行了土地改革方面的努力。1964年起草公布的《土地章程》，是对土地改革起指导作用的纲领性文件。20世纪80年代，巴西恢复文人政府后，土改再次面临重重困难。由于外国投资的大庄园、大农场数量增多，绝大多数农民缺少耕地，生活状况日趋贫困化（刘婷，2006）。

巴西同其他西方资本主义国家一样，土地分为公有和私有两类。公有土地又分为联邦、州和市三级所有。私人占有分为本国人和外国人私人所有两类。政府土地加上无主土地，共占巴西土地总面积的30％，剩余的70％为私人所有（王威，2009）。

根据1967年1月24日巴西宪法第四条第二款和第三款的规定，下述地区属联邦政府所有：（1）对国家发展和安全至关重要的无主荒芜土地；（2）跨州、国与国之间的边界河及延伸到外国领土的河流湖泊；（3）大西洋岛屿或与其他国家交界的岛屿；（4）大陆架；（5）森林及目前属联邦的土地及领海。属于州和地区的土地包括：（1）位于该州内的土地、湖泊；（2）发源地和出海口都位于该州的河流、湖泊；（3）该州内的岛屿、沼泽以及不属于联邦的无主荒芜土地。私人所有是巴西土地所有制的最主要形式。巴西城市连同地上附属物大部分属于私人所有；农村土地大部分属于大庄园主和地主所有。由于巴西人口集中分布在城市，所以巴西农场用地规模较大。另据巴西宪法规定，联邦政府拥有的土地可以转移给私人，但每一块不能超过2500公顷，如超过需经国会批准。在私有土地中，本地人私有土地指巴西籍人通过继承或购买获得的土地。外资私人土地，指外国资本企业或者居住在巴西的外国人，依照巴西有关法律规定和程序为发展工农业而购买的土地。

由于长期以来巴西土地基本上属私人所有，地产主有权自由买卖土地，国家只在特殊情况下才对私人土地进行干预，或进行有偿的征收，巴西城乡土地的管理基本上处于自由状态，即由城乡大地产主进行土地的经营和买卖（王威，2009）。

在农村，除部分联邦、州和市属国家公有土地外，其他土地基本上属于私人所有，可以进行自由买卖，政府不进行干预。但由于土地占有不合理，农村中因土地问题引起的社会冲突日益加剧。1964年巴西政府被迫颁布《土地法》，建立全国土改和垦殖委员会，负责农村土地的再分配和土地的监督管理。全国土改和垦殖委员会隶属国家土地改革和开发部。在全国各州、地区均设有分支机构。根据《土地法》的规定，全国土改和垦殖委员会主要负责土地改革、土地的征收和再分配，即根据全国土地改革计划行使其职能，同时也负责与土地改革有关的土地注册登记、核查、土地的征收、赔偿、土地再分配及有关人员的培训等工作。

在城市，1979年以前，土地的经营一般由不动产公司负责，包括土地的买卖，政府一般不加以干涉。但由于城市的日益膨胀，工商业和服务业的发展，导致城市土地矛盾日益突出。1979年菲格雷多政府开始制定《城市开发法》草案，1986年经议会批准。根据该法成立了城市开发委员会，负责城市土地的协调、计划和开发。《城市开发法》规定，政府有权根据社会利益的需要，强迫城市地产主在其地产内进行某些建设工程。若在规定的期限内不实施，政府有权进行有偿征收，其价格由双方谈判或由法院进行裁决。地产主在出售地产时，必须优先出售给政府，以利于城市的整体规划和统一建设。政府购买的土地可以出售给符合政府规划意图的购买者。城市工商业和服务公司的建设需经政府的批准。该法的颁布遭到城市地产商的强烈反对，但有利于城市的统一规划，有利于城市有计划、有步骤地开发。

到目前为止，巴西的土地制度和生产关系基本过渡到资本主义性质，大部分私有土地由地主自己经营，小部分以分成和租佃方式给他人经营，这三种经营方式分别占巴西地产总数的61.6％、6.3％和12.0％。从巴西土地制度的发展和变化过程可以看出：（1）农村中土地高度集中的状况贯穿了巴西几百年的历史，社会的发展变化没有给土地占有情况带来根本性的转变；（2）与不合理的土地所有制相伴产生的是少数富人生活极度奢侈，广大农民却极度贫困，农村中的贫富分化状况极为严重；（3）大片土地被闲置，土地利用率很低。土地占有不均导致社会财富的分配不均，是巴西长期陷于“病态发展”的一个重要原因（刘婷，2006）。