土地公有制主导的国家经济模式

（一）新加坡

新加坡是以私有制为基础的国家，其经济一般以自由放任的市场经济为原则，但是在土地市场方面则是政府主导，政府广泛干预、管制土地使用和城市规划。新加坡土地制度采用公有制和私有制两种形式共存的混合型，但以公有制为主，政府拥有全国90％左右的土地。而且，国有土地（包括法定机构购买）和公有土地（政府部门直接掌控）的比重仍在上升，私人土地的比重还在下降。

新加坡土地资源严重稀缺，节约集约用地是其经济社会可持续发展的必由之路。新加坡通过完善的法律制度来保障节约集约用地政策的落实。如征地制度，为了排除私有权对土地开发和利用的影响，政府必须严格掌控土地的使用情况，私人土地所有权不具有宪法权利，即不属于公民的基本权利。土地私有权的保护是体现在《土地征用法》中，通过这种专门的法律实现有效的法律救济。在土地征收中，法院不改变征地行为，主要是在当事人对土地征收的赔偿或补偿存在异议时，法院可以针对补偿或赔偿的方式、数额以及分配方法等做出最终裁决。在其他不同层面的土地利用和管理环节，新加坡都制定了具体的法律，如《国家土地法》《土地权属法》《规划法》《土地税征收法》《侵占国有土地法》《住宅产业法》《土地改良法》《土地测量员法》《边界及测量绘图法》《滩涂法》《地契注册法》等，此外还有一些专门针对管理机构的法案，例如《新加坡土地管理局法案》《市区重建局法案》《住房发展部法案》等（曹端海，2012）。

（二）柬埔寨

1975年战争之前的柬埔寨一直实行土地私有制，但并未建立起完备的土地登记和地籍管理体系。战前登记的土地所有权主要是城市土地和部分低地土地，而且颁证率很低。据统计，从1925年到1975年，柬埔寨只有10％的土地所有权人拥有所有权证。1975年红色高棉（极“左”）政权建立民主柬埔寨（Democratic Kampuchea）后，宣布废除土地私有制，进行农业集体化改革。同时，所有的经济部门也都国有化。在1975年夺取政权之前，红色高棉已经在其控制的地区建立了村庄合作社（village cooperatives），1975年时合作社已经遍布全国。在民主柬埔寨成立后的几个月内，由几个村庄组成的大公社逐步替代合作社，成为农村的基本生产组织形式。与我国（和越南）的公社化运动相比，柬埔寨的集体化更加剧烈和冒进。在经营管理方面，不同地区的合作社差异很大。有的合作社允许社员耕种一定数量的自留地，有的合作社则将所有的生产和生活资料公有化。但总体来说，合作化经营并未带来农业（大米）产量的提高。粮食在不同主体间分配的不平等也引起极大的不满（Ross，1987）。此外，之前许多有关土地所有权的文件在该政权建立前后的战乱中丢失。到1979年时，民主柬埔寨被推翻。新政权柬埔寨人民共和国（People's Republic of Kampuchea）采取了相对缓和的农业集体化政策。个体农户可以基于其现有住所申请一块宅基地；农地以“团结小组”（solidarity groups，越南语Krom Samaki）的形式实行集体经营。但在1989年新的经济改革开始之前，在地方政府的默认下，大多数集体土地已经分化为事实上的个体成员私人耕作的土地（Un & So，2011：291-292）。1989年开始，为了适应从计划经济向市场经济的转型，法律上亟须确认私有财产的合法地位。国家经济发展指导思想的转变促成了承认私人土地权利的土地管理政策的颁布实施。原有的集体土地被重新分配给了农民。值得注意的是，由于在集体化前后土地权属资料不健全，此次分配否认了农民根据之前（特别是在土地私有化时期）土地的占有和使用状况而提出的土地诉求。所有的土地基本上是根据每个地方农户的规模进行了平均分配。

为了通过登记来进一步保障农户的土地权利，柬埔寨政府专门设立了一个土地确权部（Department of Land Titles）。但两年内积压的450多万件确权申请已让该部门的工作陷入停滞。也因此，农户从1989年开始的土地分配项目中获得的土地并未得到正式确权登记。名义上来说，这些土地仍属于国家财产。为了规范化对私人土地权利的保护并推动土地市场的建立，1992年柬埔寨第一部《土地法》首先明确了（所有的）土地属于国家所有，但农民的土地（占有）权利可以通过（法定和遗嘱）继承、买卖、遗赠和占有（连续5年）的方式进行转让。虽然法律没有承认土地的私人所有权，但农户对其土地所具有的占有、使用、收益、转让、排他等权利已使其具备了私人土地所有权的基本特征。整体来看，1992年《土地法》的颁布推动了土地权利的市场化及土地价值的提高。但在权力滥用、土地登记不健全、土地管理机构功能缺失的大背景下，这也带来了非法的土地征购和土地纠纷的增多（Supreme National Economic Council，2007）。(www.xing528.com)

与此同时，为了增加财政收入以及通过提供就业、土地租赁和私有经济发展来摆脱贫困，政府从90年代初采取了经济特许地（economic land concession）政策。通过将大块土地整体出租给投资者进行资源开采和发展大规模种植园这一公私合作形式，国有土地进一步市场化。据统计，在1994到2001年间，占全部国土面积39％的特许林地（当时柬埔寨所有林地面积的一半）和占全部国土面积5.2％的特许渔业用地被出租。随后，从2001年年底开始，有大约809296公顷的耕地特许地被陆续出租给了40家公司。大量特许地的出租产生了丰厚的利润，但由于制度本身的缺陷，特别是监管机制的缺失，只有一小部分的收益收入国库，绝大部分被地方相关政府机构、警察以及政府高官截取（Diepart，2015：13-14）。更严重的是，大片土地的出租不但带来了森林退化、水源污染等环境问题，影响了当地居民对土地、森林等资源的利用，也导致了大量的人口失地和土地占有集中现象（Supreme National Economic Council，2007：13）。为了解决失地农民问题，同时更好地利用经济特许地项目提高农业生产率，2001年《土地法》首先对经济特许地制度做了进一步的限制性规定。结合146号法令（Sub-decree No.146）以及主要的环境和林业法律的规定，只有农业、林业和渔业部有权授予经济特许地项目（但在此之前环境部也曾授予过此项目）。而且只有被认定为国有（可）私有土地的才能成为经济特许地。特许地的面积不能超过10000公顷，即使同一个人或者法人主体持有几块特许地，其总面积也不能超过10000公顷。按照146号法令的规定，特许地租约最长为99年。如果特许权人没有遵守上述要求，特许地会被收回。特许地的出租必须签订租约，并明确出租的目的、期限和面积。特许权人取得土地使用权后不能再将土地出卖或者转让给他人。此外，特许地的开发必须符合土地利用规划，在特许地项目被批准前，必须按照环境法律法规的要求完成环境和社会影响评价（Open Development Cambodia，2015）。

2001年柬埔寨《土地法》区分了五种类型的土地：私有土地（private land）、国有（可）私有土地（state private land）、国有公共土地（state public land）、寺院土地（monastery land）和原住民社区土地（indigenous community land）。土地原则上仍是国家所有，除非已经被私有化。只有被认定为国有（可）私有土地的才能被转化为私有土地。也就是说，只有在国有（可）私有土地上才能设立经济特许地项目。国有公共土地只能用于公共目的，如公路、军事基地、学校等公共设施的建设。与国有土地相对的，除了私有土地，还有寺院土地和原住民社区土地。两者实行的是集体土地所有权，即土地共有。

其次，新《土地法》首次创设了社会特许地（social land concession）制度。无地的人据此可以免费申请一块居住用地或者用以维持生存的农用地。根据柬埔寨2009年至2013年的国家策略发展规划（National Strategic Development Plan），经济特许地制度对推动建立工业化的农业部门以维持经济增长和减少贫困仍起到关键作用。同时，针对经济特许地项目在实践中出现的问题，2012年01BB号关于强化和增加经济特许地管理有效性法令（Order 01BB on Measures for Strengthening and Increasing the Effectiveness of the Management of Economic Land Concessions）宣布暂停授予新的经济特许地项目，并对已有的项目进行审查。根据法令，不符合现行法律的经济特许地项目会被清查，也因此，特许权人持有的土地面积会减少，租约的期限也会缩短。根据环境部2015年7月份的汇报，在16个被审查的项目中，长于70年的租约已经被缩减到50年。但也有报道显示政府的审查只限于被搁置的特许地项目，而不涉及有纠纷的或者超出最大面积限制的项目（Open Development Cambodia，2015）。最新的柬埔寨2014—2018年国家策略发展规划将重点放在通过社会特许地项目对无地以及少地人群的土地分配上，这些土地主要来自被没收的违约以及违法的经济特许地项目下的土地。

现在，柬埔寨仍有80％的土地名义上属于国家所有，对使用这些国有土地的权利人来说，仍然面临着被驱逐的危险（Un & So，2011）。