如何坚持农村土地制度改革的中国道路

（一）中国特色的农村改革发展之路回顾

中国的改革开放取得了举世瞩目的成就，其起点是从农业和农村改革开始的，其中也当然包括了农村土地制度的改革。回顾中国特色农村改革发展之路，对如何坚持和推进农村土地制度的进一步改革创新，应该会带来新的观察视角。1978年党的十一届三中全会以后开展的经济改革是从农业和农村开始的，以放权搞活为核心的农村改革显示出对中国道路深度的探索，通过改革，将亿万农民从旧体制的束缚和土地上解放出来，极大地调动了农民的积极性，走出了一条独具中国特色的改革之路。

1.实践理性的改革

中国农村改革的实践哲学与传统哲学有着质的区别，即不是通过“纯思辨”来构建理论体系的“纯粹哲学”，而是一种真正体现实践精神的哲学，它的目标在于把人从人化的自然界和社会关系以及人自身的种种束缚条件中解放出来，并通过人类的社会实践达到一种“人的彻底解放”，即人的自由全面发展（杨杰，2016）。通过实践、经历与试错，逐渐建立起对各种事物（包括人类自身）、事件（包括人类自身活动），以及事物与事物、事物与事件、事件与事件之间各种关联的认知和把握，积累起可以指导如何思考、如何行动的理性判断，这就是实践理性（许传玺，2014）。中国农村改革是以“实践”“实验”为基础的“实践论”，与西方以“修宪”开始的主导改革不同，中国的改革一切从实际出发，不搞本本主义，在不断试验的基础上，大胆而又慎重地推动改革和创新：创立以家庭承包为基础的有统有分的双层经营制度，促进农业商品生产发展，促进部分乡村工业化、城镇化，实行多种所有制经济和多种合作与联合，走中国特色农业现代化道路，提出新农村建设和农村土地制度改革等。

2.循序渐进的改革

1978年以来，在中国农村变革和整个经济转型中，一个显著的表现是对微观主体创新行为采取默许式激励方式，这也是我国渐进式改革的一个重要特征。不论是农村联产承包责任制的推行，还是粮食体制与农业税收体制的变革，都首先在局部试点，然后推广成功模式，促使国民形成对新体制和新模式学习、适应的过程（王曙光、王丹莉，2008）。中国地域辽阔、人口众多，东、中、西部和东北地区社会经济发展差异较大，改革中决策者面临的重要挑战是信息不足，信息不足意味着决策风险大。为减少风险，尽可能使政策产生的消极影响处在可控的范围之内，在推动改革的过程中，中央政府注重发挥条条块块的积极性，鼓励部分地区根据区域特点进行试验，由此循序渐进。2014年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，将我国农村土地制度改革推入试点阶段，在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中选择试点，封闭运行，确保风险可控；2017年6月，财政部研究制定《开展农村综合性改革试点试验实施方案》，以适应农村改革内外部环境和条件深刻变化的需要，进一步全面深化农村改革探索路径、积累经验。具有较高灵活性和适应性的渐进式改革，确保了农村改革不过急、不偏激，正确把握了改革、发展、稳定的关系。

3.民生为大的改革

中国古语说：“治国有常，而利民为本。”[7]民本思想在我国源远流长、博大精深，体现在各朝各代古圣先贤的治国理政思想中，从盘庚的“重民”、周公的“保民”到孔子的“爱民”、孟子的“贵民”、荀子的“民水君舟”，再到汉唐以来各式各样的民本论，民本思想不断被阐发和创新，发展成为中国传统政治文明的重要内容。中国共产党人在批判地继承传统民本思想合理因素的基础上，形成了自己独具特色的民本思想（刘彤、张等文，2012）。

十八大以来，中国民生建设站在了一个新的历史起点上。按照“四个全面”的战略布局，把民生建设与全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦有机统一起来，不断解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题。2013年，“中国民生指数研究”课题组在全国31个省（区、市）对5万多个城乡居民开展了电话调查，并在安徽等8省市开展了对8000户城乡居民家庭的问卷调查。调查显示，半数以上城乡居民对当前生活“很满意”或“非常满意”，7成以上对未来“很有信心”或“较有信心”。其中发展农村经济，增加农民收入，改善农村民生，始终是民生建设的重大课题，是全党工作的重中之重，着力让发展成果更多、更公平地惠及全体人民（中共中央文献研究室中国特色社会主义社会建设道路课题组，2012）。从农村社会结构的转变到农村基础设施配套，从农村社会保障到农民最关心的土地问题，国家通过不断实践在一步步逼近更完善、更科学的改革道路。

（二）持续创新农村土地制度的中国道路

中国农村改革发展的成功，其关键是把“问题导向”作为基本主线，围绕问题不断在实践中探索创新，尊重基层的首创精神，充分关照最广大人民的利益，而不是捧着教科书的本本逐条对照，这也是中国道路的精髓所在。对于如何推进农村土地制度改革，应当同样适用。农村土地制度改革的中国道路特色，正如上文所指出的那样，主要是如何坚持土地公有制、如何坚持保护耕地红线、如何坚持农民利益不受损。当下的农村土地制度改革，就是要围绕这三方面的问题进行持续创新，而不是围绕“教科书经济学”陷入无休止的争论。(www.xing528.com)

1.持续创新土地公有制的多种实现形式

任何运行机制都是在一定社会制度下存在和运转的，而不可能脱离社会基本制度独立地存在、孤立地运转。也就是说，它必然也必须同一定的社会基本制度相结合，才能存在和运转（曹雷，2013）。邓小平指出：“一个公有制占主体，一个共同富裕，这是我们所必须坚持的社会主义的根本原则。”改革是以公有制的主体地位为前提，否认公有制主体地位的观点，在理论上是错误的，在实践上是有害的，是不可能实现共同富裕的（孙居涛，2007）。在土地公有制底线思维的约束下，可以理出农村土地制度改革的基本逻辑：改革不可能脱离土地公有制而进行，改革必然受土地公有制的制约，在这个约束的前提下充分发挥其能动性，探索土地公有制新型产权关系的多种实现形式，确保新格局与新秩序建立的适应性与稳定性。具体来看，第一，土地公有制是固定不变的，其他制度形式在改革过程中将被排除在外，即农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，农村土地制度改革不得以任何形式将集体所有的土地转为私有。第二，农村土地制度改革是在“两权分离”（土地所有权和使用权）和“三权分置”（农地所有权、经营权和承包权；宅基地所有权、资格权、使用权）寻求突破和创新，如宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市，是在稳定所有权的基础上扩大使用权的权能，以激励和调动各方的积极性。当下改革的方向应当是夯实土地他物权，彻底物权化。在土地制度深化改革和向更高形态发展的过程中，要积极发展衍生地权工具，以及与衍生地权工具关联的产权交易，促进土地市场、房产市场和金融市场的深度结合，促进统一不动产市场的发育和成长。应当细化用益物权的权能，保障担保物权的经济效用，使农民充分享有他物权。还应当从静态归属、动态利用和宏观控制三个不同的侧面完善农村土地产权制度，并建立与之相适应的法律制度。

2.持续创新坚守耕地红线的多种实施路径

“红线”是警示，是坚守，改革努力的方向是在坚守的原则上有所创新。亦即，通过深化农村土地制度改革，应该更有利于耕地数量保护、质量提升和生态发展，而不是更有利于耕地乱占滥用。当前大多数经济学家和法学家在探索农村土地制度改革时，几乎很少论及如何坚守耕地红线。这一问题如果不能引起高度重视，很可能会像20世纪80年代乡村大发展时一样，出现乡镇企业和农村建房乱占滥用耕地的现象，这可能是导致当下中国农村土地制度改革失败的最大风险之一，也可能是最容易犯历史性错误的节点所在。

中国现有的耕地保护制度与具体实施效果并没有达到预期目标，耕地占用尤其是优质耕地大量占用、粗放利用等问题还比较突出。在城镇化发展和推进农村土地制度改革的背景下，耕地保护问题将会变得比以前任何时候都更加突出。特别是在落实生态文明建设的进程中，应当通过农村土地制度改革探索出与管控性保护、激励性保护相结合并与生态建设互动的新模式，以切实保证国家的粮食安全、生态安全、文化安全和可持续发展。在深化农村土地制度改革的进程中，应该更加强调土地利用总体规划的约束和“土地用途管制制度”，严格限制农用地转为建设用地。控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，并通过一系列的制度安排，划定土地用途区、限制土地使用条件等严格控制农用地转为建设用地的总量和速度。无论是土地征收、宅基地制度改革，还是农村集体经营性建设用地入市，都必须符合规划和服从土地用途管制。坚守耕地红线的多种实施路径主要包括：一是要持续加大对划入永久基本农田的管控性保护，二是要持续加大对全部耕地质量的建设性保护，三是要持续加大向生态保育区耕地的激励性保护。红线保护的机制要更加强调政策法律的约束性、激励政策的有效性、管控政策的针对性和建设保护措施的多样性。应当按照市场信号鼓励行为人动机的原理，从社会选择与成本—收益分析、资源利用替代支付、税制转移、补贴转移、可交易许可、信贷与用地供给等方面，研究建立用地集约利用的经济激励与约束机制；从政府官员的心理需求、行为需求、利益需求和升迁需求，研究促进地方政府官员节约利用耕地资源的行政行为激励与经济约束机理（吴次芳、靳相木，2009）。

3.持续创新农民利益不受损的多种实施机制

农民利益不受损，相较于土地公有制和耕地红线两条底线可能更为抽象，也较难把握，改革是否真正符合广大农民的利益，如何处理好农民眼前利益与长远利益、农民个体利益与集体利益的关系，均具有高度的复杂性。坚持“农民利益不受损”这条底线决定了农村土地制度改革的价值取向，在改革过程中，当多个价值目标发生冲突时，应首先保证农民利益不受损（宋志红，2015）。所谓农民利益不受损，本质是保障农民的权益不受损，其内涵至少包括三个方面：一是农民的经济权益不受损，二是农民的社会权益不受损，三是农民的政治权益不受损。

第一，保障农民的经济权益不受损。其内涵主要指农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权不受损。2012年政府工作报告将农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权并列起来，称其为法律赋予农民的财产权利，任何人都不能侵犯。一是应当深化完善农村产权确权登记颁证。按照中央有关确权登记的统一要求，全面完成农村土地承包经营权、农民宅基地使用权、农村房屋所有权、农村集体建设用地使用权、新型农业经营主体建设用地使用权、农村林权、农村小型水利工程使用权、大型农机具使用权等的确权登记颁证工作，建立农村产权信息管理系统。二是深化完善农村产权流转交易市场建设。规范和提升农村产权流转交易中心服务功能，建立健全流转交易中心信息发布、评估、拍卖、交易鉴证、资金结算等运行机制。制定农村产权流转交易操作规程、交易指南、交易规则以及《交易鉴证书》等规范性文件。健全农村产权流转交易监管办法、权益保护、风险防范等制度，建立农村产权流转交易地理信息系统。建立农村产权流转交易评估制度，为三权转让开展评估服务。三是深化完善农村宅基地改革和综合配套。探索建立新增农村宅基地取得制度，探索建立农村宅基地有偿使用制度，促进宅基地使用公平公正。探索农村宅基地用益物权的多种实现形式，盘活闲置宅基地资源。深化完善农村宅基地配套管理制度，依法规范宅基地管理。探索完善农村宅基地更新整治办法、宅基地不动产历史遗留问题处理办法、宅基地民主管理办法等。四是深化完善农村集体“三资”股份制改革。深化完善建立股权流转、转让、退出、抵押的新机制。切实解决当前推进农村集体“三资”股份制改革过程中存在的股东资格认定不合理、集体股与个人股的分配比例不合理、个人股股份配置不够合理、红利分配没有很好体现平等性等问题，适时出台农村集体“三资”股份管理办法。对于认定法人及股东身份的法律至今还很不完善，应该尽快完善相关法律法规，以此来保证农村集体经济“三资”股份制改革的顺利进行。而且，集体经济在进行资产注册时会出现许多问题，比如说没有产权、无法过户等，这就需要国家出台相关法律来为注册资金提供依据。五是深化完善扶持激励进城农民发展非公经济改革。要积极鼓励农民进城参与非公经济投资创业，允许进城农民以实物、宅基地使用权、农村土地承包经营权、农业设施产权、房屋所有权、林权等作价出资或抵押融资创办小微企业；对进城农民兴办小微企业在税收和财政补贴等方面给予积极支持。六是深化完善进城农民同城待遇综合配套改革。必须紧紧围绕“四个全面”和新型城镇化的战略思想进行进城农民同城同待遇综合配套改革。

第二，保障农民的社会权益不受损。土地是农民生存、工作和社会保障的来源。失去土地，在很大程度上就意味着失去一切。不少农民在失去土地之后进入城镇居民序列，虽然享受了一些社会保障，但大多数还处于社会下层。要解决农民社会权益不受损，根本措施就是要消除城乡居民在居住、就业、社保、教育、医疗、税收、财政金融等附着在户籍之上的差别待遇，实现城乡政策的统一和制度的公平。在推进农村土地制度改革时，必须进一步深化户籍制度改革，引导农村剩余劳动力合理转移，完善流转人口管理；逐步统一城乡劳动力市场，使城乡劳动者平等就业；加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可就地登记户籍，并享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务；推行城乡社会保障制度的一体化，统一城乡居民的养老、失业和医疗保险（于建嵘，2016）。

第三，保障农民的政治权益不受损。农村土地制度改革要充分保障和赋予农民知情权、决策权和监督权，充分尊重农民意愿和自主选择权，不下达指令指标，切实维护农民的政治权益。要围绕财产权、保障权、知情权、决策权等四项权利，通过市场机制和政策支持相结合的制度设计，确保农民通过农村土地制度改革有更多的获得感、尊重感、安全感、同城感。努力做到居住有改善、子女有教育、报酬有保障、参保有办法、上岗有培训、维权有渠道、生活有文化、发展有目标。农村土地制度改革的全部程序、方式、保障措施应透明规范，实现阳光操作。农民应该享受的社会保障、就业扶持、住房保障、法律援助等各项措施公平透明，零门槛“可视化”查询各项相关政策。围绕“全环节权责清晰、全流程阳光运作、全区域全民服务、全业务网上办理、全方位监督监管”的目标，构建“五全”机制，打造依法规范透明的运作过程，切实保障农民对农村土地制度改革的“主体地位”。