中国农村土地制度改革的道路

农村土地制度改革是中国“实事求是”“顺应民生”所走的一条适合本国国情的渐进式发展路径。截至2015年，中国有约6亿[5]农村人口，农民是中国社会的根，土地是中国农民的根，农村土地制度改革是牵一发而动全身，面对改革的探索性、创新性和风险性，习近平总书记多次强调底线思维，它既可有效防止在改革决策及实施中发生“颠覆性”错误，也是在坚持和发展中国特色社会主义道路。2014年12月2日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第七次会议上对农村土地制度改革做出部署，指出农村土地制度改革必须坚守“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，在试点的基础上有序推进。本课题组研究认为，农村土地制度改革坚持这“三条底线”，就是中国道路的本质所在。

（一）坚持土地公有制性质不变

根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，中国现行的土地所有制为社会主义土地公有制，分为社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。土地公有制是中国特色社会主义宪政国家的一个基础性政治原则，它是中国全部土地制度安排的“总纲”（吴次芳、靳相木，2008）。农村土地集体所有制与城市土地国有制共同构成社会主义土地公有制，这是与中国基本国情、社会文化和根本制度相适应的土地公有制形态。旧中国长期实行土地私有制导致无法摆脱贫困落后和周期性社会动荡，以及人民公社时期农村社会生产力遭到极大破坏的教训都充分说明，农村土地制度改革既不能重回私有制的老路，也不能落入国有化的陷阱。一些人寄望农村土地制度改革能够促成农村土地私有化，一些人把农村土地“还权赋能”的改革措施误读为土地私有化，这是需要高度警惕的。农村土地集体所有制的进步意义在第一章和第二章的有关讨论中已经进行了充分的阐述，必须将其作为改革必须牢牢守住的底线。

中国作为世界上最大的发展中国家要在2035年基本实现现代化，在赶超世界先进与和平崛起过程中，政府势必要发挥动员和集中社会资源的优势，而政府能够发挥这一优势的基石就是土地公有制度。在可以遇见的将来，土地公有制只能坚持和发展，中国不可能为了追求土地市场化而发动土地私有化变革。中国土地市场的建立和发展不是要否定土地公有制，而是坚持和发展土地公有制，是探索土地公有制的表达和实现形式，是探索公有土地进入市场的途径和方式。

（二）坚持耕地红线不突破

人多地少是中国的基本国情，工业化、城镇化催化下的土地非农化进程也大大加快，耕地保护面临越来越大的挑战。2008年，依据耕地统计数据确定18亿亩耕地“红线”；2013年，根据第二次全国土地调查数据，中国的实际耕地面积为20.3亿亩，尽管多出了2亿亩耕地，但由于耕地平均质量下降等因素，适宜稳定利用的耕地也就18亿亩多，因此18亿亩耕地红线仍要严防死守。[6]耕地红线不仅仅是一个数字化的概念，对其内涵应有更深刻的理解，才能尽量避免在耕地保护过程中出现的错位、越位、缺位等现象，才能坚守红线。若要耕地红线不突破应实现四个统一：耕地数量保护与耕地质量保护的统一，耕地产能保护与耕地健康保护的统一，耕地生产、生态与文化价值保护的统一，以及耕地保护与耕地建设的统一（杨邦杰、郧文聚，2008）。在农村土地制度改革过程中，坚守耕地红线具有重要的底线意义。换句话说，农村土地制度改革的结果，绝不能是谁的耕地谁做主，绝不能导致耕地用途改变不受规划约束，更不能是只要是资本大亨就可以随意占用耕地。(www.xing528.com)

由于中国耕地人均数量相对不足，耕地后备资源严重不足，耕地资源总体质量差的问题，从实现国家长远利益和社会整体利益的要求出发，中国有必要实行世界上最严格的土地管理制度，中国土地市场的资源配置功能定位必然不同于其他国家的土地市场。当前，中国正处于快速工业化、城市化、市场化的关键转型发展阶段，加上高度紧张的土地资源禀赋，在全球格局中要想发挥后发性优势，实现大国的和平崛起，势必要通过土地利用规划、城市规划和土地用途管制政策等行政规制手段参与土地资源配置。不少人诟病中国土地资源分配的计划体制，而且认为必须通过制度改革摒弃这种计划体制。在一般意义上，摒弃计划体制是有道理的，因为计划经济在中国的实践已经表明是不成功的。可是，人们忽视了一个生活常识：对于资本大亨或高度富裕的家庭，用钱是不需要实行严格计划管理的；而对于贫困家庭，每花一分钱都需要有计划，否则这个家庭明天的生计就有问题。中国是一个土地资源高度短缺的国家，为了保障国家的可持续发展，适度的计划应该是需要的。事实上，世界各国对土地资源配置都实行“规划”制度，规划的本质是一种计划。不要一谈到计划就感到是违背市场，违背市场就需要改革，这是典型的把市场化当成目的而不是手段。当然，中国现行的土地资源计划分配体制如何与市场经济制度相衔接，是一个值得认真研究并着力进行改革完善的问题。

（三）坚持农民利益不受损

亚当·斯密说过，如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上将是不得人心的，并且是有风险的，因为它注定会威胁到社会的稳定（吴次芳、杨雪锋，等，2014）。农民利益不受损有两层含义，一是农民有获得利益的动机和欲望。人之所以有某种实践参与的需要，更多的是为了满足自己的利益需求，而土地价值难以显化制约着农民参与社会经济活动的积极性，如集体建设用地尤其是宅基地基本保持静止的利用状态，农民和农村集体不能处置，也无法在城市扩张的过程中获得市场收益，只能被动地接受征收补偿，此种情况下，无市场价值可言，自然难以保证利益不受损。二是农民的利益有充分的保障。实践活动一旦发生，就会在过程中形成一定的利益关系，而农民的被动地位制约其充分参与城市化、工业化成果的分享，即使农村土地制度改革为强化土地使用权的流动性创造了有利的条件，土地价值的“准商品性”得以释放，经济利益更加凸显，土地资产的流转将在农民与农民之间、农民与集体之间、农民与国家之间、国家与集体之间等不同层次上展开，但农民相对弱势，只有探索建立充分保障农民利益的制度体系，才能推进改革平稳有序地开展。

中国道路的显著特征是坚持中国特色的社会主义，社会主义的本质是主张将整个社会作为整体看待，社会的管理和分配都应该基于全体人民的利益。农村土地制度改革的始点和终点主要是为了农民，其本质就是要实现好、维护好、发展好农民的利益。在农村土地制度改革进程中，农民的利益不仅不能受损，而且还要通过制度改革建立起农民收益有提高和农民利益维护的长效机制。这种长效机制可表达为：实现经济利益是农民利益维护的根本保证，提高农民素质是农民利益维护的内在动力，强化法律制度建设是农民利益维护的坚强基石，提高农民组织化程度是农民利益维护的重要依托。农村土地制度改革的实质是利益博弈，是对原有利益格局的重新分配，必须确保农民对改革的知情权、参与权和决策权，必须充分研究对农民利益的保护有无制度保障，县、镇、乡和村怎样落实等一系列重大问题，这是农村土地制度改革进程中坚持中国道路的关键环节，也是区别于国外土地制度改革的重要标志之一。农村土地制度之所以需要改革，根本的动因是更好地协调解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。如果改革加剧了不平衡和不充分的发展，不能更好地满足人民日益增长的对美好生活的需要，不能更好地维护农民权益以保障社会公平正义，将可能严重违背农村土地制度改革的“初心”。