中国土地制度的基本特点

对于土地制度，在所有权上会存在是公有制还是私有制，在资源配置上会存在是市场主导还是政府主导这样的基本争论。正如对于“土地制度”的定义可以根据分析目的的不同而不同，对于公有制还是私有制这样的基本争论也因争论者本身的立场与视野不同而不同。本研究并不想纠缠于其中的争论，所以尽可能地从中国现行土地制度的基本特征出发，从而对中国土地制度改革的理论逻辑和政策主张有一个基本判断。从总体上看，以公有制为基础，以保护耕地和节约用地为主线，以产权保护、用途管制和市场配置为主要内容的中国特色土地制度已逐步形成（姜大明，2017）。

1.逐步建立公有制基础上平等保护各类产权的土地权利制度

土地权利是权利人依据法律规定直接支配土地的权利，包括占有、使用、收益、处分等基本权能。土地权利制度是现代土地管理的基础制度，土地占有和分配的公平合理关乎政治稳定和社会和谐，土地用益物权的完整充分关乎经济发展和民生改善。经过60多年的艰辛探索和持续改革，我国逐步建立起在公有制基础上平等保护各类产权的土地权利制度，其主要特点是：

第一，实行社会主义土地公有制。《宪法》规定，“我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。

第二，土地国家所有制和农民集体所有制并存。《宪法》规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”。

第三，土地所有权与使用权相分离。在农村，坚持土地集体所有权的根本地位，不断探索土地集体所有制的有效实现形式，农民土地承包经营权长久不变，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。实行“三权分置”是十八大以来农村土地制度的一大创新。在城镇，坚持土地国家所有，按照所有权和使用权相分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，土地使用权人可以依法占有和使用土地，并依法享有转让、出租、抵押和收益的权利。

第四，平等保护土地财产权。根据《物权法》和《土地管理法》，通过土地登记，对各类土地产权依法予以确认和保护；通过确权和争议调处，依法保护合法土地产权人利益。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》要求，逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源。

2.不断完善用途管制基础上的土地要素市场配置制度

按照十八届三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求：一方面，建立健全土地用途管制制度，通过土地利用总体规划等规定土地用途、明确使用条件，严格控制土地用途改变；另一方面，深化土地有偿使用，推进土地资源市场化配置，促进土地资源优化配置和合理高效利用。

第一，强化土地利用规划和计划管控。土地规划制度是当代各国普遍实行的土地管理制度，是实施用途管制、克服市场失灵、合理利用土地的主要手段。现行《土地管理法》明确规定，“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。迄今，我国已经进行了三轮全国性土地利用总体规划编制工作，形成了国家、省（区、市）、市（地）、县和乡（镇）五级土地利用总体规划体系。目前，正在有序推进村土地利用规划编制工作。土地利用年度计划既是落实宏观调控政策的重要手段，也是实施土地规划的基本工具。国家通过计划实现对土地资源年度开发利用规模、时序、结构的控制和引导。土地利用年度计划实行指令性管理。

第二，严格建设用地预审和农用地转用审批。用地预审是在建设项目审批、核准、备案阶段，依据土地利用总体规划和用地标准等对建设项目涉及土地利用的事项进行的审查，是审批和核准建设项目的前置条件。建设用地预审分级进行，由项目审批、核准、备案机关同级的国土资源主管部门负责。农用地转用审批是建设项目经人民政府或投资主管部门批准（核准）后，对拟占用的农用地和未利用地，按照土地利用总体规划、年度计划以及法律规定的批准权限，批准变更为建设用地的行为。

第三，逐步扩大城镇国有土地有偿使用范围。1987年，深圳市率先探索国有土地有偿出让。1988年《宪法》修正案明确，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，使城镇国有土地从原来的无偿、无限期使用转变为有偿、有限期使用。有偿使用制度主要包括：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，但是法律、行政法规规定可以以划拨方式取得的除外；土地有偿使用可以通过土地使用权出让、租赁、授权经营、作价入股（出资）等方式实现，其中出让方式有招标、拍卖、挂牌和协议；工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，必须采取招拍挂方式出让；同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招拍挂方式出让。

第四，构建城乡统一建设用地市场。适应健全城乡发展一体化体制机制的需要，推进城乡土地要素平等交换和合理配置。十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，十八届三中全会进一步提出“建立城乡统一的建设用地市场”，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。各地正在按照中央部署，在构建城乡统一建设用地市场方面进行积极探索。

3.始终坚持符合我国国情的最严格的耕地保护制度

解决好十几亿人口的吃饭问题、确保国家粮食安全，始终是治国理政的头等大事。我国人均耕地少、优质耕地不多、后备资源匮乏，保障国家粮食安全首先是保护耕地。《土地管理法》明确，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。始终把耕地保护作为土地管理的第一要务，坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线。

第一，耕地保护责任制度。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定：“地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。”按照国务院要求，国土资源部会同农业部、统计局等部门定期对各省（区、市）耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核，并报告国务院。《省级政府耕地保护责任目标考核办法》明确，将耕地保护考核指标纳入粮食安全省长责任制考核和自然资源资产离任审计。(www.xing528.com)

第二，基本农田保护制度。基本农田是耕地的精华。《基本农田保护条例》规定：“国家实行基本农田保护制度。”国发〔2004〕28号文件规定：“基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的‘红线’。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。”经过长期实践和不断完善，目前已形成永久基本农田保护责任、禁止性规定、占用补划和监督检查的制度体系。

第三，耕地占补平衡制度。建设占用耕地补偿是我国一项法定制度。针对占优补劣等问题，国发〔2004〕28号文件规定：“各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。”为进一步落实好耕地占补平衡制度，从2009年开始，实行耕地先补后占政策，占补平衡限定在省域内，并强化信息化监管，对补充耕地全部上图入库，实行台账管理。

第四，土地整治制度。《土地管理法》规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”近年来，土地整治快速发展，整合了高标准农田建设、土地开发复垦、城乡建设用地增减挂钩等各项活动，并逐步走向土地资源、资产、资本的综合管理。

4.全面落实促进绿色发展的最严格的节约用地制度

落实节约优先战略、集约高效利用土地，是推动形成绿色发展方式和生活方式的重要任务。坚持把节约集约用地作为土地管理的主攻方向，全方位、全过程落实最严格的节约用地制度。

第一，建立以土地征收为主体的建设用地取得制度。为了强化建设用地统一管理，1998年修订的《土地管理法》规定，除村民建设住宅、兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设等经依法批准可以使用农村集体土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。法律同时规定，征收农用地的，应当以农用地转用审批为前提；征收土地中占用基本农田，或占用耕地超过35公顷，或占用其他土地超过70公顷的，都必须报国务院批准，以此遏制建设过多占用耕地特别是占用基本农田。

第二，建立健全土地储备和供应制度。为了加强土地市场调控、促进土地节约集约利用，在总结各地实践的基础上，国家建立了土地储备制度，对城镇闲置、空闲和低效用地等，通过收回、收购等方式纳入储备库，进行必要的前期开发、整理和基础设施配套，具备供应条件后，由市、县人民政府有计划地投入市场。土地供应采取招拍挂或协议等有偿使用方式，但国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地和法律、行政法规规定的其他用地，经县级以上人民政府依法批准，可以划拨取得。

第三，健全建设用地标准控制制度。严格标准控制是节约集约用地的有效手段。制订并定期调整《禁止用地项目目录》和《限制用地项目目录》，严格供地准入；制定工程建设项目、工业项目、房地产开发等用地控制标准，从严设置用地门槛；建立项目节地评价制度，要求无标准的建设项目必须进行项目节地评价。

第四，实行节约集约用地评价考核制度。自上而下考核各地单位国内生产总值地耗情况，并公布考核结果。定期开展开发区土地集约利用评价，评价结果作为开发区升级、扩区的依据。开展重点城市建设用地节约集约利用潜力评价。落实工作责任，调动各方节约集约用地积极性。

5.建立逐步走向集中统一的土地行政管理体制

由多部门分散管理走向集中统一管理，形成比较系统的法律和政策制度体系，使我国土地行政管理体制不断成熟完善。

第一，构建城乡统一土地管理体制。1986年以前，我国土地由多部门分散管理。1986年，成立国家土地管理局，负责全国土地的统一管理工作。1998年，以土地用途管制取代分级限额审批，将农用地转用和土地征收审批权限上收到国务院和省级政府。2004年，确定省级以下国土资源垂直管理体制。2006年，建立国家土地督察制度。至此，相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式基本形成。

第二，完善土地管理法律体系。随着中国特色社会主义法律体系的形成，以《宪法》为统领，以《民法总则》《物权法》等民事基本法律为基础，以《土地管理法》《城市房地产管理法》等专门法律为主体，以《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》《不动产登记暂行条例》等20多部行政法规为细化，以60多部部门规章和200多部地方性法规、政府规章为补充，形成了中国特色土地管理法律法规框架。

第三，健全土地执法监察体系。在体制机制上，明确了地方党委政府在土地管理中的主体责任，推动形成党委领导、政府负责、部门协作的执法监察工作新格局。在工作理念上，推动执法监察关口前移、重心下移，将违法行为发现在初始、解决在萌芽。在技术手段上，利用卫星遥感、大数据等，形成“天上看、地上查、视频探、群众报、网上管”的全天候、全覆盖监管。在协调联动上，与交通、铁路、水利等行业主管部门建立共同责任机制，推动重点工程项目依法依规用地；与法制部门建立查处违法案件协作配合机制，提高土地执法监察效能。

第四，建立国家土地督察制度。2004年，为改革土地执法监管体制，党中央、国务院做出建立国家土地督察制度的决定。2006年，国务院办公厅印发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，国家土地督察制度正式实施。实行国家土地督察制度，是建立中国特色土地管理监督体制的重要实践，是一项战略性制度安排。国家土地督察机构代表国务院对各省（区、市）及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任制度。