土地制度的理论内涵详解

根据对“制度”一词的解释，可以从本义出发定义土地制度。从宏观来看，土地制度是包括一切土地问题的制度，是人类在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。它包括土地所有制度、土地利用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征收制度、土地税收制度和土地管理制度等。从微观而言，土地制度主要是成员共同遵守的土地问题相关的规章或准则。从经济学角度定义，土地制度可以理解为人类关于土地的博弈均衡。但土地制度的复杂性不在于定义本身，而是其所反映的人与人、人与地之间的关系，这种关系决定了它既是一种经济制度、法权制度，也是一种政治制度。也就是说，仅仅从经济和法律的角度来探讨土地制度的理论内涵是不全面的。基于此，本研究从经济、法律和政治三个角度解构土地制度的完整理论内涵。

（一）经济内涵

从经济学角度理解，土地利用的本质内涵就是进行土地资源的配置，而土地制度应为土地资源配置过程的一种规则总和。前文指出，经济学家在很长一段时间内满足于对制度下一个模糊的定义，因而对于土地制度而言，经济学家的关注焦点也不在其本身，而是土地制度的变迁。“变迁”一词指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式。当影响土地制度的诸生产力构成要素（如技术、劳动力、资源，特别是人地关系以及生产要素相对价格）发生变化且这种变化达到一定程度，旧制度安排下的经济当事人失去获取利润机会或者获取利润接近于零，经济当事人就会产生创新土地制度的要求。此时，不改变旧的土地制度安排，外部利润就难以内部化；而当土地制度变迁和创新的条件得到满足，土地制度的变迁和创新就会发生，属于上层建筑范畴的土地制度的变革也就得以完成（钱忠好，2000）。

从制度变迁的视角理解土地制度，可以发现一个合理的土地制度安排应有利于土地经济功能和社会功能的实现，或者至少应在二者之间达到恰如其分的平衡。这也决定了从经济内涵理解土地制度的重心就在于土地产权制度。科斯等人创立的产权理论有助于解释人类历史上交易费用的降低和经济组织形式的替换。根据产权理论，在现存技术、信息成本和未来不确定因素的约束下，在充满稀缺和竞争的世界里，解决问题的成本最小的产权形式将是有效率的。也就是说，从经济学角度看，理想的土地制度安排应当是一种解决土地资源配置问题成本最小的形式。

（二）法权内涵

从法权角度理解，可以把土地利用过程看作是土地权利配置的过程。土地利用与土地上的权利配置密切相关，土地权利配置的状况直接影响土地利用的效率，不同的土地权利配置状况也决定了土地利用的不同绩效。从中国历代土地制度变迁过程看，井田制、授田制、辕田制、假田制、赋民公田制、均田制等各种形式的土地制度，其实质是土地利用制度，目的是实现土地与劳动之间的合理配置，土地所有权并没有发挥决定性的作用。决定中国历代土地制度最主要的因素是土地利用权，即以土地占有为前提，以使用、收益为目的的土地财产权利（汪军民，2008）。因此，从这一层面理解，土地利用制度应是土地制度的中心环节。(www.xing528.com)

实际上，自近代以来，由于土地利用问题的复杂性和重要性，无论是实行土地的私人所有制还是公有制的国家，一切土地利用问题莫不由公法与私法共同调整。例如，土地征收制度，从公法角度调整是因为其对于社会经济生活的重要性，决定其必须由公权力进行操作。从私法角度看，土地对民事主体的财产权具有重大的影响，其法律后果必然引起物权变动，因此其也具有民法属性。总体而言，土地征收问题涉及的部门法包括宪法、民法、经济法、行政法乃至刑法和诉讼法。因此，从法权角度理解，土地制度应是一种规范土地权利配置的规则总和。

（三）政治内涵

冯友兰曾经在《中国哲学简史》中提到：“在一个农业国家里，财富的首要基础是土地。因此，在中国历史上，一切社会、经济思想以至政府的政策措施都以土地的分配和利用为中心。”从这个意义上讲，从经济或法权任一视角理解土地制度都是狭隘的。土地资源配置与土地权利配置是统一的，公平原则和效率原则是评判土地制度的两个主要原则，缺一不可。在实际生活中，对土地制度的争论不仅来自学术界，还有很多政治考量。

以中国农村土地产权制度为例，在从新中国成立到推行家庭联产承包责任制这长达70年的历史中，农村土地产权制度经历了一个从土地私有——土地集体公有（所有权与使用权合一）——土地集体公有（所有权与使用权分离）的过程。新中国成立后，国家为了实现“耕者有其田、居者有其屋”的目标，将没收、征收来的土地无偿、平均地分配给无地少地的农民，并通过制度允许土地所有者自由经营、出租、买卖土地。这一时期农村土地的私有化，是国家为了兑现对参加革命的农民的政治承诺和亟待恢复农村生产力而进行的，是靠国家力量推动的。1956年开始，中国农村掀起了合作化运动，至1958年完成了农村土地从个人所有转变为集体所有。“三级所有”“政社合一”是一个国家强制性的制度安排，它决定了拥有土地所有权的农村集体经济组织在本质上只能是国家意志的贯彻者和执行者，是国家控制农村经济，以支持工业化战略的一种社会经济组织形式（刘灿，2014）。1978年，由试点带动，开始推行的家庭联产承包责任制也经历了一系列社会性质讨论，直至1982年，中央以一号文件的形式明确“包产到户”的社会主义性质。由此说明，理解土地制度无法回避其背后的政治内涵。