制度的基本理论内涵及其优化方向

土地在中国是一个矛盾聚集点，源自土地制度的矛盾似乎尤为激烈和广泛，由此也导致了各种社会关系的紧张。用卷帙浩繁这一成语来形容学术界对中国土地制度的研究，恰如其分。这些文献和资料很多都有较深的见解，但是仍然难以全面解决土地制度问题。为了揭开土地制度令人迷惑的面纱，需要进一步理解土地制度。何谓土地制度？简单来说，土地制度就是关于土地的制度，显然这样的解释并不能令人满意。但也为我们指明了一个方向，要认识土地制度，离不开认识制度。

（一）制度的本义及其变迁

“制度”一词由“制”和“度”二字构成。许慎的《说文解字》中关于“制”是这样解释的：“制，裁也。从刀从未。未，物成有滋味，可裁断。一曰止也。”据此，“制”的本意为裁，即“以刀断木”，可以引申为“一切制作活动”。而“度”：“法制也。从又，庶省声。徒故切。”根据注释，可知“度”的本义为“尺度”。从“规范”这一层面来看，“制度”的本义指的是人类的一切活动都必须遵循的尺度。在《易经》中有记载：“天地节而四时成。节以制度，不伤财，不害民。”故这里的“制度”指的是“法令”“礼俗”等宽泛意义上的规范。自汉朝以来，“制度”一词用来指宽泛意义上的法令、礼仪等规范的情况一直存在，且与整个传统社会相始终（谢志龙，2015）。但是随着社会经济因素变更，该词开始与具体词汇相搭配，可以表示某种具体的法令、礼仪等规范。如“科举制度”即是关于科举考试方面的法令和典章规定。

至清末民初，“制度”一词开始与行政、司法、警察等外来词结合使用，表示某种现代的法律和规则。也有人从宏观的角度来理解这些西方“制度”，将“制度”解释为一种政治体系。如1913年《民国汇报》：“制度为一国文明要素之一……一国进化之原因，当之于制度……”“制度”的内涵通过不断的发展和丰富，逐渐形成了今人所理解的含义。据《辞海》解释，今人所理解的“制度”主要包含两层含义：从宏观上看，它指“在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”；从微观而言，它指“要求成员共同遵守的规章或准则”。

（二）制度、政策与法律的区别

从法权和政治的角度看，“制度”“政策”和“法律”三词具有部分的相互替代关系，容易混淆，有必要作区分。根据《辞海》，“政策”指国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动。而“法律”通常指由社会认可、国家确认、立法机关制定规范的行为准则。(https://www.xing528.com)

制度、政策和法律都是某种决策的产物，指代规则，有相似之处。但政策侧重的是为某种目的采取的一般步骤和具体措施。其根本特点是具有阶级性，只代表特定阶级的利益，从来不代表全体社会成员的利益。法律是由国家制定或认可并由强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系，具有普适性、规范性、稳定性等特征。政策和法律相对易于区分，它们的区别表现在意志属性不同、规范形式不同、实施方式不同、稳定程度不同。而制度的内涵比政策和法律更广，其可以作为规则的总称，包含政策和法律。从这一层面理解，制度处于内核地位，而政策是制度的具体形式，法律可以理解为制度及政策的一种形态。例如国家的根本制度可以通过宪法来显示，土地政策也有部分通过土地管理法来显示。而作为规则的总称，制度也可以分为正式制度和非正式制度，在很多方面制度并不以政策和法律的形式出现。例如约定俗成的道德观念并不是政策，城乡建设用地指标交易等土地政策也不是法律。

（三）制度的经济学理解

什么是制度？前文似乎已经给它下了一个明确的定义，我们可以把制度等同于法律条文、非正式规范、组织、合同、人们的意识或所有这些因素的部分或全部的组合。其实，给诸如“制度”之类的任何概念下一个合适的定义将取决于分析的目的和研究视角。例如，在经济学家眼中，市场可以被认为是人类创造的最引人注目的制度之一（青木昌彦，2001）。诺斯把制度定义为“博弈规则”（North，1990），其可以分为两类：正式规则（宪法、产权制度和合同）和非正式规则（规范和习俗）。其核心观点是即使能从国外借鉴良好的正式规则，如果本土的非正式规则因为惰性而一时难以变化，新借鉴来的正式规则和旧有规则势必产生冲突。其结果，借鉴来的制度可能既无法实施又难以奏效。不仅是从国外借鉴来的制度可能“水土不服”，即使是同一区域内的制度借鉴也可能难以奏效。例如：江苏华西村、浙江滕头村是典型的富裕村，而周边很多村庄仍较为贫困，这些村庄相比于成千上万涌入华西村和滕头村学习宝贵经验的村庄更了解它们的经验，但仍旧难以根本改变自身的发展水平。

因此，经济学家所讲的制度还包括正式规则和非正式规则的实施机制。规则何时是可实施的？是不是当实施者降临之时？而实施者又该如何被激励去实施规则？经济学家们偏向于认为规则是内在产生的，它们通过包括实施者在内的博弈参与人之间的策略活动最后成为自我实施（self-enforcing）（青木昌彦，2001）。从这种观点来看，制度最合理的理解应当为一种博弈均衡。更明确地讲，制度是关于博弈重复进行的主要方式的共同信念的自我维系系统。当然，经济学界还有其他的制度观，但这并不重要，如前所述，关于制度的定义不涉及谁对谁错的问题，它取决于分析的目的。因此，在很长一段时间内，经济学家基本上满足于对制度只下一个模糊定义（青木昌彦，2001）。事实上，正如本研究报告第一章所指出的那样，制度并没有绝对的好坏或生熟，关键在于制度是否适合本国国情和变动中的具体条件。因为，制度只是一种博弈均衡的结果，取决于当时当地的情景、条件和不同主体的认知及价值取向，或者说它是一个自然历史演化的结果，不存在放之四海而皆准的“成熟制度”或“最优制度”。

还需要特别指出的是，按照Williamson（2000）的四层次分析框架：制度分析的第一层次是文化或社会嵌入层，它是自发形成的，很难在短期内改变；第二层次是制度环境层，既可能“通过进化形成，也有可能具有被人为设计的机会”；第三层次是治理结构层，是人类在第二层次的博弈规则下自主选择的各种竞争规则；第四层次是政策措施或资源配置层，能在短期内改变和调整。Ostrom（2005）亦将制度分为执行行动层、集体行动层、宪法层和超宪法层，其与Williamson的划分方法相较，在名称上虽有不同，但是在内涵上却是基本一致。在分析和研究制度问题时，必须区分是哪一个层面的问题，才能更有针对性，也才更有可能取得实效。