土地公有制的理论内涵简析

对土地公有制的理解，智者见智、仁者见仁。究竟何谓土地公有制，其本质属性是什么，包括哪些内涵和实现形式，这是推进农村土地制度改革必须达成的基本共识。

所有制问题，不仅是一个经济学问题，更是一个政治学和社会学问题。迄今为止，国际上关于所有制问题的所有本质属性界定，也都主要囿于政治、经济和社会学的范畴。也就是说，仅仅从经济学、政治学或者社会学的单一角度来探讨土地公有制的理论内涵，都是不全面的。因此，本研究试图先从解构的角度，分别探索土地公有制的经济内涵、政治内涵和社会内涵，然后再探索政治、经济与社会相结合的完整理论内涵。

（一）土地公有制的经济内涵

在经济学意义上，“公有制要求所有权成员共同占有，财产权利具有等同性，所有权客体不可分割”（李济广，2012）。就土地公有制而言，核心内容是对土地的共同占有和共享收益，而对于土地的管理权、使用权则可以基于生产力的要求做出不同的组合形式。在绝对公有和绝对私有之间，原本就存在着不同程度的所有制形式。马克思也曾经说过：“私有制在最初看来所表现出的无数色层，只不过反映了这两极间的各种中间状态。”（马克思，1975）判断一种所有制是公有还是私有，主要看所有权的主体是谁。如果所有权主体是个人，或是以个人为基础的联合，无论采取什么形式，都是私有制。如果所有权主体是国家、集体或其他合法的社会组织、团体、机构等，则是公有制。土地公有制的本质属性或者说底线应该是生产资料属于全体劳动者共同所有，并依此来构筑公有制的具体形式。需要指出的是，在当代社会，即使是最顽固的资产阶级代表人物，也不会完全否定公有制存在的合理性；同样，再正统的社会主义者也不会否定私有制存在的必要性。世界各国既存的制度，大都只是绝对公有与绝对私有之间的差异程度不同而已。但是，在经济学意义上土地公有和土地私有的界线还是存在的，这个界线的标志就是上述提到的土地所有权主体是个人还是国家或集体。而且这个主体是明确的，而不是虚化的或名义上的。某些学者对土地公有制的解释，过于强调多种形式，认为只要政权掌握在国家的手里，国家可以通过税收、二次分配等途径干预私有财产所有权，则整个国民经济仍然是公有制的，这似乎是发展了土地公有制的理论，实则是虚化所有权主体，为土地私有制的正当化做辩解。例如英国自从1066年以来，全部土地在法律上都归英王或国家所有，也就是说，英王（国家）是唯一绝对的土地所有人，个人、企业和各种机构团队仅拥有土地的使用权或占有权。但是，应该不会有人认为英国是土地公有制国家。英王这种名义上的所有权，实质性意义并不充分，或者说，就没有什么实际意义，这是农村土地制度改革需要防止和避免出现的。当然，土地公有制并不排斥非核心土地权利的分散组合，如果把土地的其他权利比如使用权、经营权等，作为法律上独立的权利从所有权中分离出来而未改变土地公有的本质时，这仍然是土地公有制的存在形式。

（二）土地公有制的政治内涵

一个无法回避的事实是，所有制是一种政治制度安排。所有制度的设定，都是受执政者的目的所制约的，同时又受其是否承认、监督、保障的限制。土地公有制是构成民主政治的基础，每个人凭借其拥有的无差别的土地权获得平等的政治参与权。但这里的土地公有制概念并不是指与政治体制的关联，而是指如何统治、治理或管理基于共同占有和使用土地而形成的人与人之间的关系。土地公有制的政治学内涵实际上是政治权力在土地政治上的具体化，解决的是土地政治权的权利主体属于谁的问题。在土地公有制下，因为任何人都不拥有相较于他人更强的土地权利，所以对于土地使用、开发、整治、保护以及规划、管理、利益分配等土地权利变动事项，均享有同等的政治参与权和决策权。私有制则不同，这是一种被少数人垄断的体制，可以具体表现为君主专制、贵族制等形式。在土地私有制的政治学内涵下，并非所有人都拥有对土地的参与决策权。需要注意的是，土地公有制的经济学内涵并不等同于政治学内涵，亦即拥有土地经济权利的主体未必拥有土地的政治权力。(www.xing528.com)

（三）土地公有制的社会内涵

土地既是一种生产资料，也是一种生存资料。当把土地作为一种生存资料时，生存权的价值取代了生产力水平，也取代了财富积累。关于人的基本权利，洛克认为人类拥有一些不可剥夺的基本权利，那就是生命、自由和财产，它们都是人的自然权利，是神圣不可侵犯的（林来梵，2015）。任何国家构建的制度均应该对这些基本权利提供充分的保障，否则人类社会将无以为继。但是，必须要注意到，即便基本权利体系到今天已经从三大元素发展为一个庞大的体系，仍不可能动摇生命权的基础性地位，生命权构成了其他所有基本权利的基础，失去了生命权，便无从谈人格尊严、宗教信仰、言论自由、政治权乃至财产权。因此，从社会学角度看，土地公有制的本质属性应该是人与生存资料实行社会结合的一种所有制形态。同时，土地所有制还是一种社会组织制度安排。例如农村的集体土地所有制，本质上是一种社会组织方式，是镶嵌于中国社会结构中的一种制度安排，是社会学概念。这样一种制度的稳定性，在很大程度上是靠社会基础所维系的。

研究认为，土地公有制完整的理论内涵应是经济、政治和社会的结合，既往的内涵界定往往只从经济学出发，是不全面的，与现实情况并不相符。因此，本研究对土地公有制的理论内涵界定如下：全民或集体成员作为一个整体共同占有和使用土地，共同享有土地政治参与权和决策权，共同保障生存的基本权利。其中“全民”中的“民”指的是“人民”，而非“公民”。人民和公民的外延并不等同，公民是指具有一国国籍的自然人，而人民是除了敌人之外的公民。

不少学者认为必须把特定区域土地的所有权主体予以明确，否则无法确定现实意义上的权利主体，将导致权利主体虚无化，在中国的政体下会使土地权利事实上变成特定国家机关的权利。这种质疑和担心是有一定道理的，也正是土地制度改革需要完善和创新的领域所在，但并不是把权利主体确定给个人就能解决，如此可能会带来更严重的问题，在第一章关于农村土地制度改革的历史观中，已经有明确的结论。事实上，从民法的理论看完全可以解决国家或集体组织作为土地所有权主体的特殊性问题，关键的问题实际在于作为全民所有制的实现形式，国家或集体能够成为合格的代理人，确保土地收益权和土地管理权能被全民共享，而不是被少数掌握国家权力的集团和个人所独占。这一问题涉及人民民主政体的有效性问题，即便是人数有限的股份公司，其公司权益都时常被少数管理者俘获，所以，如何确保国家财产利益不被少数代理人俘获是各国均面临的难题。即便这一难题无法根本解决，也不能认为将土地予以私有化就可以有效化解这一问题。因为在现代国家，即便国家不作为私权意义上的所有者拥有对财产进行处分的意志，也基于公共利益对私人所有的财产拥有广泛的干预权和管理权，所以在民主政体运行机制失效之时，私法意义上的权利归属也变得毫无意义。而强调土地公有制的意义则在于其要求人民共同对土地行使私权和公权意义上的处分权和管理权，在规范意义上为土地的全民所有提供了正当性。