市场和政府都不能忘记农民主体

当下不少学者在讨论农村土地制度改革时，总是在寻找市场配置和政府配置土地资源的界限，好像在两者间真存在着抽象和绝对“正确”的界限。所谓“成熟的市场”和“成熟的法治”成了衡量农村土地制度改革的普世标准。其实，任何社会学说，在封闭系统中考察是最容易自圆其说和最令人陶醉的，但同时也可能是最容易背离现实、最容易误导他人甚至是最容易生成负能量的。自从1776年亚当·斯密（Adam Smith）在《国富论》中第一次阐述“看不见的手”能做得更有效率，不少学者就认定只有明晰私有产权后才可以通过市场交换实现其优化配置。但事实上，制度没有绝对的好坏或生熟，关键在于制度是否适合本国国情和变动中的具体条件（潘维，2015）。正如本研究在前言中所指出的那样，中国几千年的土地制度演变历史表明，把土地交给资本或把土地交给市场或把土地交给私有制就从来都没有成功过。历史上，当实行土地私有制表现出某种效率的时候，总是伴随“土地兼并”，土地兼并又必然引发社会动荡，社会动荡导致农地生产力的毁灭性破坏，几千年的历史很少有例外。老百姓要什么，民心在哪里，是土地制度改革最需要充分关注的问题。虽然老百姓要什么随时代而变，但“得民心者得天下”亘古不变。

中国共产党在新民主主义革命时期的土地改革主张，深得亿万农民拥护，成为革命成功的关键。新中国成立以来，什么时候土地制度和政策顺应民意、符合民情，什么时候农村社会生产力就得到解放和发展。新形势下改革农村土地制度，主线仍然是处理好农民和土地的关系，前提仍然是充分尊重农民意愿。值得注意的是，由于缺乏表达意见的渠道，大多数农民的真实看法在现实中很难得到反映，社会上某些偏狭观点反而成了“主流民意”。对此，要善于甄别。不同于国家建设强制性征收土地，对于集体土地入市和宅基地流转，要给农民更大的自主权，原则上可以按此划出一条改革红线。如实说，留存在人们大脑中的农村土地制度改革印记并非总是那么美好。前有20世纪90年代山东德州农村宅基地有偿使用制度改革的戛然而止，后有21世纪初南方诸省集体经营性建设用地入市试点的无疾而终，改革失败的原因虽然多种多样，但都与农村社会的复杂性有很大的关系，特别是农村土地所承载的东西太多太多。即使像广东这样集体经营性建设用地流转坚持最久、效果最好、赞许也最多的改革，都免不了给人留下很多疑问。比如，跨世纪到来之前珠三角地区乡村建设一度几近失控，大量高产农田被吞噬（估计有数百万亩之巨），留下大片“三旧”土地（数量同样有数百万亩之巨），以及大量非法土地（超过“三旧”土地的三分之一）。这样的“改革”样式显然不能复制，新的改革之路又是否找到了呢？目前关于农村土地制度的观念分化严重，这里仅就宅基地制度改革问题略作比较。比如，对于宅基地取得，支持无偿取得者认为，我国农村宅基地使用权法律制度是以居住保障为基础建立的，权利的取得、权利的内容、权利的行使都必须符合这一价值取向，这也成为宅基地使用权无偿取得的正当性基础；支持有偿取得者认为，宅基地有偿取得不仅能够约束居民多占、超占宅基地行为，而且“使用者付费”才能体现宅基地的集体性质，并为培育宅基地流转市场创造条件；也有人主张，有偿还是无偿，应由当事人协商，不应由国家统一规定。又如，对于宅基地流转，支持者认为，禁止宅基地流转不符合“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的宪法规定，不能以宅基地无偿取得为由限制流转，只要不是重复享受，无偿取得的权利也可以有偿转让；反对者认为，农村宅基地使用权是以自用为目的，以身份为前提，不得以买卖、抵押、租赁、赠予及其他方式转移给集体经济组织以外的自然人和法人，开禁宅基地交易，作为社会弱势群体的农民必定是最终的受损者；也有人认为，应当渐进式允许宅基地使用权流转。对于宅基地退出、宅基地抵押等，也都是众说纷纭。在理论界改革共识一时难以形成的情况下，应该更多倾听农村土地制度改革的主体——农民的心声。这里需要引用一些数据。宁夏平罗县是33个改革试点县市之一，近年来农村产权制度改革有声有色，形成了所谓“平罗模式”，他们的一条重要经验就是注意收集民意。这次在制定宅基地制度改革实施方案之前也开展了民意调查，共发放问卷调查表9000份，重点就新增宅基地有偿取得、自愿有偿退出、原有宅基地超占面积有偿使用，以及新建大社区、集中安置区的选址、修建，农民住房保障权利如何落实等，广泛征求村民和乡村干部的意见。在收回的8900余份问卷中，拥护和支持改革的农户达到80％以上；60％的农户建议将现有宅基地和房屋打破界限在全县范围内转让，支持符合条件的农户可跨乡镇、跨村申请使用宅基地。在此基础上，平罗对全县宅基地占用现状进行了全面调查摸底，调查数据进一步佐证了农民意愿，从而为改革决策提供了扎实依据（董祚继，2017）。因此，农村土地制度改革必须坚持以全体人民为中心，全体人民的人权保障是农村土地制度改革需要充分关注的重大问题。例如在宅基地制度改革方面，宅基地使用权仍然是农民最基本的生活居住保障。宅基地的取得严格限定本集体经济组织成员身份，并实行一户一宅，有利于保障农村居民基本居住权利。鉴于农村土地制度改革关系到社会公正、人权保障和国家安全，就决不能用新自由主义来解构农村土地制度改革，也不是“谁的土地谁做主”。坚持集体土地所有制，是为了保障全体人民的共同利益，这是改革的底线，改革必须在这一大框架的底线之上稳步推进。(www.xing528.com)