新中国农村宅基地制度的变迁历程

以上回顾了农村土地制度演进的总体过程，既肯定土地集体所有制是现阶段中国农村社会的适宜制度，又提出土地政策方针必须与时俱进调整完善。鉴于宅基地制度改革在本次农村三项土地制度改革中的重要性和复杂性，本研究进一步梳理新中国农村宅基地制度的演化脉络和时代特征，为积极稳妥推进农村宅基地制度改革提供依据。中华人民共和国成立70年来，农村宅基地制度的演变，大体可以分为改革开放前和改革开放后两大阶段，前一阶段的总体特征是集体所有制逐步建立，后一阶段的总体特征是宅基地管理不断强化。

（一）改革开放前农村宅基地制度的演变

改革开放前农村宅基地制度的演变，具体可分为土地改革—互助合作运动—人民公社三个时期。

土地改革时期（1949年9月—1953年春）。通常称这一时期是“宅基地私有”时期，但这是相对于以后的“宅基地集体所有”而言的，准确说来，这一时期是“平均地权”时期。新中国土地改革的任务是“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”，但究其实质，还是中共早期关于平均地权的思想主张在夺取政权条件下的一次充分实现，是解放区土地改革运动及其制度安排的延续和深化。新中国成立前夕通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第二十七条规定，“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”。可见，土地改革的真正目的是改变过去那种分配不均的现象，实现平均地权。

1950年6月颁布实施的《土地改革法》，进一步从法律层面确认了这一制度，它明确规定，“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”（第一条）；“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋”（第二条）；“工商业家在农村中的土地和原由农民居住的房屋，应予征收”（第四条）；“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”（第十条）；“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”（第三十条）。

此后，农村土地改革全面展开。到1953年春，除中共中央决定不进行土地改革的一些少数民族地区（约有700万人）外，中国大陆农村土地改革已告完成，3亿多无地和少地的贫苦农民获得了土地，农民无偿取得了宅基地，享有宅基地的所有权，并通过发放土地房产所有证予以确认。1954年新中国第一部《宪法》明确规定，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”（第八条），“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料等的所有权”（第十一条），从而在宪法层面肯定了农民宅基地所有权。

互助合作运动时期（1953—1957年）。大致经历了两个阶段，即从1953年到1955年夏的互助组和初级社阶段、从1955年夏至1957年的高级社阶段。互助组保留土地和其他生产资料农户私有，农户间按照自愿互利原则进行生产互助。初级社阶段，农民土地仍保留私有，但统一入股经营。按照1956年3月《农业生产合作社示范章程》的规定，“社员原有的坟地、房屋地基不入社。社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决”。可见，宅基地仍属农民私有。高级社是在初级社基础上建立起来的集体经济组织。1956年6月30日一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”（第十三条）。这表明，高级社阶段已取消入社农民对土地等主要生产资料的私有权，确立了农村土地集体所有制。不过，章程同时规定，“社员原有的坟地、房屋地基不入社”（第十六条），表明高级社并未改变农民对宅基地及地上房产的私有权，农民买卖、抵押、租赁房屋的权利仍受到保护。

人民公社时期（1958—1978年）。1958年8月，中共中央政治局北戴河会议通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》，此后几个月内，全国74万多个农业合作社就改组为2.6万个人民公社。人民公社体制下农村土地实行三级所有、统一经营，原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归人民公社三级所有。但人民公社所有制关系也经过了多次调整，历经人民公社所有、人民公社三级所有以生产大队所有为基础、人民公社三级所有以生产队所有为基础等三个阶段，逐渐定型。

社会主义改造初期，农民宅基地、坟地等被当成生活资料，未纳入改造范畴。1958年7月《红旗杂志》发表《嵖岈山卫星人民公社试行简章（草稿）》并加发编者按，推广简章中“社员转入公社，应该交出全部自留地，并且将私有房基、牲畜、林木等生产资料转为全公社所有”的做法。1962年9月“六十条”规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”（第二十一条）。“六十条”实质上已具有法律效力。针对其中的一些过激规定，1963年3月20日中共中央出台《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》（以下简称《通知》），提出4条补救措施：其一，社员的宅基地都归生产队集体所有，但仍旧归农户长期使用、长期不变，社员有买卖房屋和租赁房屋的权利。其二，宅基地上的附着物永远归社员所有。其三，社员需要建新房又没有宅基地时，由本户申请经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价。其四，社员不能借口建新房屋，随便扩大院墙，扩大宅基地，来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。该《通知》第一次明确了宅基地所有权与使用权相分离、宅基地所有权与其上的房屋所有权相分离、宅基地无偿取得等基础性制度安排。

同年8月，最高法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》规定，“在宅基地使用权的取得上，先由本户提出申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，予以解决。但尽可能利用闲散地，不占有耕地。必须占有耕地时，应根据《农业六十条》的规定，报县人民委员会批准”；“公民个人依法有权出租属于个人所有的房屋，并收取公平合理的租金”。由此进一步明确了宅基地无偿取得和房地分离、宅基地上房屋可以出租的制度。在此基础上，1979年最高法院出台《关于贯彻执行民事政策法律的意见》，明确宅基地使用权按“土地归国家或集体所有，一律不准出租和买卖的原则”；“凡是当地仍按土改时所确定的宅基地的所有权，改变为使用权的，该宅基地的使用权不变；凡是当地宅基地已经统一规划过的，按所规划后确定的社员宅基地的使用权处理；凡是经过合法手续已进行调整的，按调整的决定处理。如宅基地使用权确有必要变更的，人民法院应根据党和国家的政策法律规定，与有关部门共同研究，妥善处理。社员在宅基地上种植的果树和竹木等，均应归社员所有”。

至此，我国农村宅基地制度框架基本形成，归结起来：第一，宅基地所有权归农村集体所有（主要是生产队所有），社员禁止出租和买卖。第二，宅基地所有权与使用权相分离，农户拥有宅基地长期使用权。第三，农户宅基地使用权依申请无偿取得。第四，宅基地与其上的房屋权利安排相分离，农户对房屋有排他性所有权。

（二）改革开放后农村宅基地制度的演变

1978年12月召开的中共十一届三中全会，标志着中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期。从那时起到现在的40年中，我国农村宅基地制度变迁总体上走过了一条不断强化管理之路，但在这一过程中，严格规范管理与探索还权赋能实际上是交织在一起的。

1.严格规范管理

我国农村土地制度变迁是发端于农用地的，这就是始于1978年的农业生产责任制（家庭联产承包责任制）探索，逐步确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。土地承包责任制的推行，极大地解放了农业生产力，农村经济迅速恢复，农民收入明显提高。在此情况下，农民对改善住房的需求不断增大，广大农村出现了建房热。为了遏制农村建房违法占地、滥用耕地之风，国家相继出台了一系列法律和指导文件，不断强化宅基地管理，改革体制，完善机制，逐步形成现行比较独特的宅基地管理制度。

1981年4月，国务院发出《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，提出“农村建房用地，必须统一规划，合理布局，节约用地。农村社队要因地制宜，搞好建房规划，充分利用山坡、荒地和闲置宅基地，尽量不占用耕地”，同时强调，“农村社队的土地都归集体所有。分配给社员的宅基地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等”。

1982年2月，国务院发布《村镇建房用地管理条例》[10]，这是改革开放以后农村建设用地管理的首个法规，其中包含不少创制性安排。一是，首次提出农村土地用途管制原则，规定“农村人民公社、生产大队、生产队的土地，分别归公社、大队、生产队集体所有。社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。不得在自留地、自留山、饲料地和承包的土地上建房、葬坟、开矿和毁田打坯、烧砖瓦等。严禁买卖、出租和违法转让建房用地”（第四条）。二是，首次明确城乡用地分治原则，规定“个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地”，“全民所有制单位，包括同社队联营的企业在内，其建设用地，应按国家建设征用土地的规定办理。非农业人口兴办的集体所有制企业建设用地，参照国家建设征用土地的规定办理”（第五条）。三是，首次界定村镇规划与土地利用规划的关系，规定村镇规划“应充分利用农业区划和土地利用规划的成果，在确定的村镇用地范围内，按照因地制宜、节约用地、有利生产、方便生活、合乎卫生、绿化环境的要求，合理安排社员的宅基地和公共建筑、生产建筑、公用设施、场院、道路、绿化等用地”，“位于城市规划范围内的村镇，应根据城市规划的要求制订村镇规划”（第七条）。四是，首次提出了农村宅基地限额要求，规定“社员建房用地，由省级人民政府根据山区、丘陵、平原、牧区、城郊、集镇等不同情况，分别规定用地限额，县级人民政府根据省级人民政府规定的用地限额，结合当地的人均耕地、家庭副业、民族习俗、计划生育等情况，规定宅基地面积标准”（第九条）。五是，首次提出了农村宅基地的退出办法，规定“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地”，“社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用”（第十五条）。以上规定，对新时期宅基地管理制度的形成具有奠基意义。

1982年，在新中国土地制度发展史上另一件具有里程碑意义的事件，是《宪法》修改颁布并在第十条明确规定，“城市的土地属于国家所有”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。包括宅基地在内的农村土地实行集体所有制度，既是对前30多年以集体化为取向的农村土地制度改革实践成果的肯定，也为改革开放后农村土地管理改革发展确立了行动方向。

1986年，国家土地管理局[11]成立和《土地管理法》的颁布，强化了城乡地政的集中统一管理。在农村宅基地管理上，首部《土地管理法》坚持1982年《村镇建房用地管理条例》的有关规定，如：依规划用地原则，“农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设，应当按照乡（镇）村建设规划进行”（第三十七条）；节约用地、少占耕地原则，“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准”（第三十八条）；依标准用地原则，“农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”。

1988年《土地管理法》最重要的修改，是明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，但对农村宅基地管理制度未作修改。

尽管出台了上述一系列措施，但在农村经济快速发展的形势下，农民建房热一直高烧不退，致使宅基用地不断扩大，大量耕地被占。据统计，1985年至1988年，全国农村建房占用耕地415万亩，占同期全国各项建设占用耕地数量的1/3。1990年1月，国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，要求“切实强化土地管理职能，加强农村宅基地审批管理工作”。具体措施，一是完善村镇建设规划，严格控制占用耕地，强调“农村住宅建设必须按先规划后建设的步骤进行”，首次提出“不允许占用基本农田保护区的土地”；二是加强用地计划指标控制，严格用地标准管理，强调“各地区要制定农村宅基用地规划、计划和标准，严格实行计划指标和用地标准管理”；三是严格宅基用地审批手续，实行公开办事制度，明确“对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农业户口的，不批准宅基用地；对现有住宅出租、出卖或改为经营场所的，除不再批准新的宅基用地外，还应按其实际占用土地面积，从经营之日起，核收土地使用费；对已经‘农转非’的人员，要适时核减宅基地面积”。

为从根本上解决一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地的问题，1997年4月，中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），提出冻结非农业建设项目占用耕地一年，同时强调加强农村集体土地管理，明确要求“农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有”。(www.xing528.com)

进入21世纪以后，城乡建设用地扩张势头再次加剧，农村土地非法流转问题尤其突出。2004年11月，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）。作为国发〔2004〕28号的配套实施文件，国土资源部制定了《关于加强农村宅基地管理的意见》，除重申“农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准”外，明确提出了“两个严禁”，即“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。宅基地政策进一步收紧。

针对工业化、城镇化加快发展，建设用地供需矛盾不断加剧的形势，2008年1月，国务院出台《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），强调“利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止‘以租代征’将农用地转为非农业用地”；同时，重申“严格执行农村一户一宅政策”，要求各地结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。

随着土地供需矛盾的日益紧张，如何既严格规范宅基地管理，又保证农民必要的建房用地，成为新形势下的紧迫任务。2010年3月，国土资源部发出《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，提出：结合新一轮乡（镇）土地利用总体规划修编，组织编制农村土地利用规划，合理划定农民住宅建设用地范围；改进农村宅基地用地计划管理方式，各地在下达年度土地利用计划指标时应优先安排农村宅基地用地计划指标，切实保障农民住宅建设合理用地需求；合理分配宅基地，土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配，鼓励集中建设农民新居，土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界外的村庄，要严格执行一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地的政策；逐步引导农民居住适度集中，对因撤并需新建或改扩建的小城镇和中心村，要加大用地计划、资金的支持。

2.探索还权赋能

改革开放以来，在宅基地管理日益严格规范的同时，如何保障广大农民宅基地权益的问题也一直受到重视，相关探索一直在进行之中，同时也出现了一些波折。

1982年《村镇建房用地管理条例》强化了农村宅基地控制，但也规定，“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明”（第十四条）。这实际上给非农业户口人员回乡建房留下了一定空间。l986年首部《土地管理法》规定，“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”（第四十一条），其中，虽然审批权限有所提高，但宅基地使用对象进一步放宽到了所有“城镇非农业户口居民”。

1990年1月，国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，除提出加强农村宅基地审批管理工作外，也认为“1988年以来，山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行了宅基地有偿使用，取得了明显效果”，据此提出进一步搞好农村宅基地有偿使用试点，“确定宅基地有偿使用收费标准时，对在规定用地标准以内的，既要体现有偿原则，又要照顾群众的经济承受能力，少用少交费，多用多交费；超标准用地的，应规定较高的收费标准；对级差收益较高地段，收费标准要适当提高”，并明确了宅基地使用费的用途是“主要用于村内基础设施和公益事业建设，不得挪作他用”。这是国家文件中首次提出宅基地有偿使用，但在后来清理农村“乱收费”中与其他收费项目一同被取消了。

1995年，国家土地管理局出台《关于印发确定土地所有权和使用权的若干规定》，明确非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。

在1998年新修订的《土地管理法》颁布之前，城镇非农业户口居民到农村建住宅的大门没有关死，这个政策后来被一些专家所称道。但从当时看，确实产生了比较严重的问题，这就是宅基地大量隐性流转。在城乡接合部和城郊地区，集体经济组织非法出租、出让宅基地之风愈刮愈烈：一些村干部借机大肆牟利。不少房地产商非法利用农村宅基地进行房地产开发，出现了大量“小产权房”。针对这一情况，1998年《土地管理法》修订时，删除了1986年《土地管理法》关于城镇非农业户口居民使用集体土地建住宅的规定（第四十一条），同时以法律形式确立了“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的制度（第六十二条）。

此后一个时期，国家政策上进一步收紧了农村土地流转。1999年5月，国务院办公厅下发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，强调“加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发”，规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”“禁止以征用方式取得农民集体土地进行‘果园’‘庄园’等农林开发”。

不过，对农村宅基地制度的改革探索并未完全停止。2000年6月，中共中央、国务院出台《关于小城镇建设有关政策》（中发〔2000〕11号），提出“鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于城镇建设用地”。这一政策成为开展“城乡建设用地增减挂钩”试点的最早依据。

2004年10月，国务院发出《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），以实行最严格的土地管理制度为主线，全面提出了新时期深化改革严格土地管理的政策举措。涉及宅基地制度方面，国发〔2004〕28号中提出了两项重要政策：一是“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”；二是“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。这为适应市场配置资源、探索宅基地依法规范流转奠定了重要基础。

2007年3月出台的《物权法》将宅基地使用权作为用益物权，但同时规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。也就是说，法律并未赋予宅基地收益权。

2008年10月，十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度，强调“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”，并就征地制度改革、农村集体经营性建设用地入市提出了要求。农村土地制度三项改革进入公众视野，但出于种种原因，在随后几年内，改革并未实质启动。

2013年11月，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调“建立城乡统一的建设用地市场”和“赋予农民更多财产权利”，要求“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。改革取向十分明确，就是对包括农村宅基地、集体经营性建设用地在内，实行“还权赋能”。2014年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年3月，国土资源部印发农村土地制度改革三项试点实施细则。农村宅基地制度改革全面提速。

2017年中央1号文件要求，“在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入”。这是中央文件中首次提出宅基地所有权、占有权和使用权“三权”关系，改革探索进入重构宅基地权利关系的深层空间。

（三）主要结论

通过对新中国成立70年来农村宅基地制度演变轨迹的系统梳理，可以得出以下结论：

第一，改革开放前农村宅基地制度经历了土地改革—互助合作—人民公社三个时期，总体上是集体所有制逐步建立的过程，这一过程中虽然受到“左”的干扰，有过急冒进的行为，但大方向是正确的。集体所有、农民占有、无偿使用的宅基地制度，成为农村社会的基础性制度，在保证农民住有所居、维护农村社会稳定方面发挥着“压舱石”的作用。

第二，改革开放后农村宅基地制度的演变总体上是不断强化管理的过程，这是由农村经济社会发展条件、发展阶段和人多地少的基本国情所决定的，是一个自然历史过程。农村宅基地管理制度在日益严格规范的同时，如何保证农民必要的建房用地也始终受到重视。但出于种种原因，各项制度落实情况并不理想，导致在农村人口大量减少的情况下，一方面农村宅基地持续扩大，另一方面农民建房困难与日俱增，这正是宅基地制度改革需要着重解决的问题。

第三，改革开放以来农村宅基地与农村承包地都经历了权利体系重构的过程，但改革进展差距明显，宅基地的还权赋能改革相对滞后。这一方面表明宅基地制度改革更加敏感复杂，需要审慎稳妥；另一方面也表明对基层的探索创新总结不足，心中无数，举步踌躇。改革试点应能同时解决好这两方面问题。