新中国农村土地制度四次重大变革

第一次是土地改革（1949年9月—1953年春）。新中国的土地改革是中共早期关于农村土地问题的政策思想主张在夺取政权条件下的一次充分的实现，是抗日根据地减租减息和解放区土地改革运动及其制度安排的延续、扩展和深化。新中国成立前夜通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（国家农业委员会办公厅，1981）[8]规定，“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”。1950年6月颁布实施《中华人民共和国土地改革法》，中国农村土地改革全面展开。到1953年春，除中共中央决定不进行土地改革的一些少数民族地区（约有700万人）外，中国大陆农村土地改革已宣告完成，3亿多无地和少地的贫苦农民获得了7亿多亩土地，免除了350亿公斤的粮食地租，实现了几代人“耕者有其田”的夙愿。为保护农民土地私有财产权利，新中国县人民政府给农民颁发了《土地房产所有证》（注释专栏3）。阅读这一法律文本可知：文本内容、样式在全国基本上是统一的；土地房屋所有权人罗列了时年全部家庭成员（包括妇女和儿童）；农民分得的土地房产“为本户（本人）私有产业，耕种、居住、典当、转让、赠予、出租等完全自由，任何人不得侵犯”；农民土地房产四至清晰。

注释专栏3

土地改革颁发的《土地房产所有证》举例

文本1：江苏省苏南区太仓县（现为太仓市）《土地房产所有证》（字第411号）

沙溪区洞泾乡（镇）居民奚傅生、奚阿桃、奚阿和、奚阿雪

依据中国人民政治协商会议共同纲领第二十七条“保护农民已得土地所有权”暨中华人民共和国土地改革法第三十条“土地改革完成后由人民政府发给土地所有证”之规定，本户全家（本人）所有耕地共计九段九亩四分八厘六毫，非耕地二段零亩二分一厘二毫，房产共计房屋一间半，地基一段二亩二分九厘六毫，均作为本户（本人）私有产业，耕种居住典当转让赠予出租等完全自由，任何人不得侵犯，特给此证。

县长浦太福（印）一九五一年×月×日发

以下是对农户土地逐块进行坐落、类别、地名、四至、亩数、附属物登记。

文本2：浙江省寿昌县（现并入建德市）《土地房产所有证》（寿土字第25033号）

李村乡居民李春荣、沈彩花、李庆生、李庆高、李庆兰、李庆娥

依据中国人民政治协商会议共同纲领第二十七条“保护农民已得土地所有权”暨中华人民共和国土地改革法第三十条“土地改革完成后由人民政府发给土地所有证”之规定，本户全家（本人）所有可耕地共计□段五亩九分□厘□毫，非耕地□段□亩□分□厘□毫，房产共计房屋一间，地基□段□亩一分□厘□毫，均作为本户（本人、全家）私有产业，有耕种居住典当转让赠予出租等完全自由，任何人不得侵犯，特给此证。(www.xing528.com)

县长张文楷（印）一九五一年×月×日发

以下是对农户土地逐块进行坐落、类别、地名、四至、亩数、附属物登记。

——来源于笔者田野调查收集的土地契约文书

第二次是互助合作运动（1953—1957年），大致经历了两个阶段。一是从全国解放到1955年夏的互助组和初级社阶段；二是自1955年夏至1957年的高级社阶段。互助组有临时互助组和常年互助组等形式，按照自愿互利原则，在保留土地和其他生产资料农户私有制的基础上，农户间通过人工互换、人工变畜工、搭庄稼、并地种、伙种等互助形式，解决生产中的困难或者借此提高收入。初级农业生产合作社的主要特点是，农民仍然拥有土地所有权，但必须交给初级社统一使用，允许社员保留小块自留土地，年终分配时，农民土地股份参加分红，因此初级社有时也称土地合作社。高级社是在初级社基础上建立起来的社区集体经济组织，它实行土地、耕畜和大型农具作价（股份）入社，集体所有，统一经营，但仍允许农业合作社留下总耕地的5％由农户分散经营，自由种植蔬菜或其他园艺作物。自留地归集体所有，不征公粮，不交集体提留，经营者不得私自出卖、出租和非法转让。综上可以清楚看到，农户私人所有的土地被改造为社区（高级社）集体公有土地的过程和路径。

第三次是农村人民公社体制下的三级所有、统一经营（1958—1978年）。公社体制下实行农村土地三级所有。其做法是：原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归人民公社三级所有。公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，实行平均主义的“按劳分配”。公社体制在长达25年的运行过程中经过了不断的整顿和完善：从“整顿和巩固公社的组织……”（1958年12月），纠正“一平、二调、三收款”的错误（1959年2月），到“各地人民公社在实行三级管理、三级核算……”（1959年4月），再到颁布《农村人民公社工作条例（修正草案）》（即“六十条”）[9]（1962年9月），标志着农村人民公社所有制关系，先后经历了人民公社所有、人民公社三级所有以生产大队所有为基础、人民公社三级所有以生产队所有为基础等三个阶段，逐渐走向成熟和定型。“六十条”最终将土地、劳力、牲畜、农具“四固定”到生产队，分配核算也以生产队为单位，形成分别以生产大队和生产队为基本单元的社区性全员共同所有、共同经营的农村经济管理格局。必须指出，公社体制并非完全无效率，自1949年至1978年（公社初期“折腾”和三年自然灾害除外），中国主要农产品（粮棉油糖、猪牛羊肉和水产品）始终保持增长态势，不仅保障了“文革”特殊时期的城乡农产品供给和农村社会基本稳定，而且为中国改革开放和经济腾飞奠定了最重要的初始条件（王景新，2009）。

第四次是农村改革时期的“集体所有、家庭承包经营”（1978年至今）。改革开放近40年来，我国农村土地制度变迁经历了三个阶段。第一阶段（1978—1999），恢复和拓展农业生产责任制，逐步确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。第二阶段（2000—2012），农村土地制度改革沿两条主线展开：一是继续完善并用立法规范承包土地制度；二是探索和推进土地征用制度及农村建设用地制度的改革。农村土地制度改革采取了农民自发制度创新与国家强力推行相结合的方式，沿着“明确所有权，稳定承包权，放活使用权，保障收益权，尊重处分权”的路径前行，形成了一套比较完整和成型的新型土地制度。这一制度的基本精神是在充分实现集体土地所有权利益的同时，赋予农民长期而有保障的土地使用权；这一制度的政策内容包括坚持农村土地集体所有长期不变，集体土地家庭承包经营长期不变，允许农户在承包期内依法、自愿、有偿转让土地经营权，允许集体经济组织拍卖荒山、荒地、荒坡、荒滩的经营权，在具备条件的地方可以通过有偿转让集中土地的经营权来实行适度的规模经营。这些精神和政策以法律形式载入了《农村土地承包法》。第三阶段，十八大以来深化农村土地制度改革（2013年以来），以十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志。

关于农村建设用地制度，新中国成立之初一直没有明确的安排，直至1962年9月27日出台的“六十条”，才确立了公社、生产大队和生产队三级所有、以队为基础的土地集体所有制，明确“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。但由于各地在贯彻执行“六十条”过程中对社员宅基地的所有权解释不一，一时造成混乱，为此，中央于1963年3月20日专门转发了国务院农林办公室1963年3月8日整理的关于社员宅基地问题的文件，作为中央对这一问题的基本政策，这也是新中国成立以来第一次来自官方的关于农村宅基地问题处理的文件。该文件认为：（1）社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。（2）宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等都永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有（许坚、吴次芳，2004）。

20世纪80年代初，随着改革开放政策的深入贯彻，也带来了乡镇企业的大发展。一时间农村建房、兴办乡镇企业出现了新中国成立以来少有的兴旺景象，但乱占乱用耕地的现象也相当严重。为此，国务院及时下发了《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》（国发〔1981〕57号）。文件明确规定：（1）农村建房用地，必须统一规划，合理布局，节约用地。具体审批办法，由各地政府按实际情况制定。（2）必须重申，农村社队的土地全部归集体所有。分配给社员的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等。有些人把责任田、包产田误以为个人所有，随意占用，这是不对的。1982年《村庄建房用地管理条例》重申：“社员对宅基地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。不得在自留地、自留山、饲料地和承包的土地上建房、葬坟、开矿和毁田打坯、烧砖瓦等。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。”1982年《宪法》规定，“宅基地属于集体所有”。1986年、1988年、1998年的《土地管理法》都规定，“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”。2007年的《物权法》规定，宅基地用益物权只包括占有和使用的权利。关于宅基地的取得，1997年的《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》要求，“农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准，依法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有”。此后，国家相关文件都反复强调这一规定。关于非成员的宅基地资格，1986年和1988年的《土地管理法》规定，“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”。但1998年《土地管理法》删除了这一规定，而1999年的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》则明确提出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”近年来，以扩大用益物权为指向的农村宅基地制度改革开始摆上日程。十八届三中全会《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”2017年中央1号文件要求：“在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。”

农村集体经营性建设用地流转则经历了禁止、放开、又禁止、又放开的起伏涨落过程（张新宝，2017）。改革开放之初，随着农村经济的迅速恢复和发展，特别是社队企业四处开花，农村集体建设用地大量扩张。为刹住农村建设非法占地之风，1982年国务院颁布《国家建设征用土地条例》，规定禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地，农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营；同时规定，买卖、租赁或变相买卖、租赁土地，违法转让土地的，没收非法所得。这一阶段，立法完全禁止集体建设用地流转。80年代中后期，随着乡镇企业异军突起，以及国有土地有偿使用的探索，农村集体建设用地通过出租、出售、联营、股份合作等方式流转十分活跃，形成大量集体建设用地隐形市场。在此情况下立法也相应发生了变化。1988年《中华人民共和国宪法》修正案规定，“土地的使用权可以依照法律规定转让”。同年，全国人大常委会通过修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。进入21世纪前后，非农业建设用地扩张重新抬头，国家为严格限制农用地用于非农业建设，开始强化土地供应的统一调配，由市县政府对土地一级市场实行垄断。1998年修订的《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。但是，完全禁止集体建设用地进入市场既难以做到，也不够合理，因此，在2003年以后探索集体建设用地入市流转的要求便屡见于党中央和国务院文件。2008年十七届三中全会《决定》提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。2012年十八届三中全会《决定》进一步明确，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。自此，农村集体经营性建设用地入市探索开始提速（董祚继，2017）。

总体上，农村建设用地制度安排一直是走不断强化政府管理之路的，这是根据新形势、新情况，尤其是中国人多地少这一基本国情所做出的一种选择。在政策制定中，实际上不存在所谓对农村或农民的产权歧视。部分学者所谓歧视农民产权的观点，从概念上看似乎是对的，但其对中国的国情、发展阶段、历史逻辑和现实逻辑缺乏全面了解，是违背现实情况的。