新民主主义革命时期：中国共产党的土地革命理论、政策与实践

在新民主主义革命阶段（1919—1949），中国共产党的土地革命理论、政策思想，以及先后在中央苏区进行的“分田分地”、在抗日根据地进行的“减租减息”和在解放区进行的“土地改革”探索，是同时期中国国内各政党、地方实力派和乡村建设团体提出的解决农民土地问题的方案中最受广大农民欢迎和最成功的。它推动了中国新民主主义革命的最后胜利，成为新中国土地制度的选择基础和宝贵经验（王景新，2011）。

第一，始终把农民问题、土地问题当成民主革命的中心问题。重视农民问题是中国传统文化中最重要的内容，也是马克思主义的基本思想之一。中国共产党创立期间就把解决农民问题、土地问题作为自己的历史使命。李大钊是中共党内最早注意农民问题、重视农民运动的领导人。五四运动爆发前，李大钊在《晨报》发表《青年与农村》（1919年2月23日），号召“我们青年应该到农村去。……我们中国是一个农国，大多数的劳工阶级就是那些农民，他们若是不解放，就是我们国民全体不解放”。1925年12月20日，李大钊以守常的笔名发表《土地与农民》，文章列举并分析了井田制、晋代的占田制、后魏孝文帝采纳李安世的建议设均田法、唐武德七年立租庸调税法、太平革命的均田地和孙中山先生的节制资本和平均地权，提出了“耕地农有”的主张和“怎样能耕地农有”的办法，即“……实远承累代历史上的农民革命运动，近循太平辛亥革命进行未已的前途，而有待于中国现代广大工农阶级，依靠革命的力量以为之完成”（陈翰笙、薛暮桥、冯和法，1985）。中国共产党在上海发起出版的《共产党》月刊（1920年12月23日）第三期，刊载《告中国的农民》（作者佚名），根据农民所拥有的土地及其产出情况，第一次将“农民自身里面的阶级”分成“土财主”“中等农民”“下级农民”“穷光蛋”等四种阶层。文章分析“这就是社会上贫富的悬隔越甚”，号召农民“自己动手”，“抢回”自己“靠着吃饭的田地”（王景新、鲁可荣、郭海霞，2011）。1923年7月1日，陈独秀在《前锋》创刊号上发表的《中国农民问题》是公认的关于农民问题的正确认识，他指出，农民“在目前已是国民革命之一种伟大的潜势力……不可漠视农民问题”（陈翰笙、薛暮桥、冯和法，1985）。毛泽东在《视察湖南农民运动给中央的报告》（1927年2月）中指出，“农民问题只是一个贫农问题，而贫农问题有两个，即资本问题和土地问题，这两个都已经不是宣传的问题而是要立即实行的问题了”（李践为，1990）。创始人、领导人的理论和思想，只有变成中共中央文件才能产生重要作用，在中国共产党的重要文件中，对农民问题和土地问题的关注不在少数。《湖南第一次农民运动宣传周的宣传纲要》（1927年4月）提出，“土地问题的解决，是农民运动的最后目标……要完成国民革命，非使农民参加不可，也就非解决土地问题不可”。《中国共产党第二次全国代表大会宣言》（1922年7月）强调“中国3万万的农民，乃是革命中的最大要素”。中共五大《关于土地问题议决案》（1927年5月）指出：“急剧的变更土地所有制度，是国民革命中唯一的原则……要取消封建式的剥削，只有将耕地无条件的转给耕田的农民，才能实现。”中共“八七”会议《告全党党员书》（1927年8月）再次强调“土地革命问题是中国资产阶级民权革命中的中心问题……”（王景新、鲁可荣、郭海霞，2011）。中国共产党人一直把农民问题和土地问题看成中国革命的根本问题，这是中国新民主主义革命胜利之本源。

第二，最终选择“耕地农有”而非“土地国有”的正确政策主张。在土地经济理论和政策思想上，中国共产党人十分明确的主张是彻底推翻封建地主土地所有制，这和中国共产党反帝反封建的鲜明政治纲领是分不开的。但在党内外关于剥夺地主豪绅土地后的具体制度安排上长期争论不休。1925年10月，中共中央在北京召开第四届中央执行委员会第二次扩大会议，形成《中国现时的政局与共产党的职任议决案》，随后发出《中国共产党告农民书》。《议决案》指出：“没收土地的问题是革命中的重要问题。假使土地不没收交给农民，假使几万万的中国农民因而不能参加革命，政府必定不能巩固政权，镇压军阀的反革命。”“我们的党应该知道：我们现在所提出的过渡时期的农民要求……可使农民革命化，可以组织农民起来，然而如果农民不得着他们最主要的要求——耕地农有，他们还不能成为革命的拥护者。”（中央档案馆，1989）《告农民书》阐述了耕地农有的内涵，指出“解除农民的困苦，根本是要实行‘耕地农有’的办法，就是谁耕种的田地归谁自己所有，不向地主缴纳租谷”（陈翰笙、薛暮桥、冯和法，1985）。这是大革命时期对“耕地农有”的最完整的解释。到了1927年4月，中共中央第五次全国代表大会通过《土地问题决议案》却照抄苏联经验，提出了“土地国有”的政策主张：“中国共产党第五次扩大会议以为必须要在平均享有田地权的原则下，彻底将土地再行分配，方能使土地问题解决。而欲实现此步骤必须土地国有。共产党将领导农民从事于平均地权的斗争，向着土地国有，取消土地私有制的方向，而努力进行。”土地国有的政策主张导致了中国最早的农民运动发源地如湖南、湖北、江西、广东等土地革命的失败。中共中央政治局提交六大讨论的《中国共产党土地问题党纲草案》（1927年11月28日）仍然坚持土地国有制，提出“（一）一切地主的土地无代价的没收，一切私有土地完全归组织成苏维埃国家的劳动平民所公有。（二）一切没收的地主之实际使用权归之于农民。租佃制与押田制度完全废除，耕者有其田。……”（陈翰笙、薛暮桥、冯和法，1985）1931年2月，苏区中央局在第9号通告中才明确提出“农民参加土地革命的目的是，不仅要取得土地使用权，主要的还要取得土地所有权”。是年3月，江西省县区苏维埃主席联席会议，在毛泽东主持下通过了《土地问题提纲》，明确宣布土地归农民私有。1936年7月，中央发布《关于土地政策的指示》，正式确立了“耕地农有”的政策主张（王景新、鲁可荣、郭海霞，2011）。实践证明：“耕地农有”而非“土地国有”，是中国共产党在大革命时期通过反复探索实践后的正确选择；是关系到农民能否真正成为中国共产党领导的革命运动的同盟军，能否在中国共产党的领导下夺取政权取得新民主主义革命胜利和顺利进行社会主义建设的成败关键。

第三，探索土地“两权分离”和稳定农民土地占有关系。很多研究成果都把农村土地所有权与使用权“两权分离”，当成家庭联产承包责任制度的理论贡献，这是不符合历史事实的。前文告诉我们，土地所有权和使用权“两权分离”政策思想和做法古已有之，并自原始社会、封建社会一直传承延续下来。即使是中国共产党的“两权分离”政策主张，也早在1927年11月28日中共六大《土地问题党纲草案》中已经提出。《井冈山土地法》（1928年12月）将“两权分离”政策上升为法律，规定“一切土地归苏维埃政府所有”，但土地使用权“分配给农民个别耕种”或“共同耕种”或组织模范农场。《兴国县土地法》（1929年4月）也规定，“没收一切公共土地及地主土地归兴国县工农兵代表会议政府所有”“分给无地及少田地的农民耕种使用”。《苏维埃土地法》（1930年8月）坚持将所没收的土地“归苏维埃政府公有，分配给无地、少地的农民和其他需要的贫民使用”（中国社科院，1981）。中共早期的三部土地法都将“土地所有权”和“使用权”进行了分离。

革命根据地农民获得了土地，首要任务是稳定和保障农民的土地权利。当时根据地采取的措施主要是两条：其一，土地按人口平均或者田亩的50％按人口、50％按生产成员平均分配。之后，1931年的《土地问题提纲》规定“生的不补、死的不退”（中国社科院，1981）。由此可见，农村改革初期按人劳比例分配土地，以及贵州湄潭县试验的“生不增、死不减”的所谓经验，只不过是后者对中央苏区土地革命经验的继承而已。其二，实行土地登记。1933年6月1日，中华苏维埃共和国临时中央政府土地人民委员会颁发《关于实行土地登记》的布告：“中央政府决定，要在全苏区实行土地登记。”“登记好以后，苏维埃政府发给土地证予农民，用这个证去确定农民的土地所有权，确定某块土地归某人所有，他人不得侵占，政府不得无故没收。除非当地大多数农民自己要求重分，不得重分。”（中国社科院，1981）其三，保护农民土地所有权的处置权。《土地问题提纲》按照土地归农民所有的逻辑，做出了“土地可以自由租借，自由买卖，租额由出租、承租者双方自由议定。买卖土地时应向政府登记”的规定，还规定“土地遗产任所有者生前自由处理，或分给子女，或送给继承亲属，或捐办公益，政府不加干涉”（中国社科院，1981）。

第四，形成土地革命的政纲、路线、基本任务及其完整政策思想体系。1932年年初，中共苏区中央局编写的《土地问题》中说道：“……主张以革命的手段，把所有封建地主、豪绅、军阀、官僚以及其他大私有主的土地，无论自己经营或出租，一概无任何代价的没收。被没收土地，经过苏维埃，由贫农、中农实行分配，被没收的旧土地所有者，不得有任何分配土地的权限，雇农、苦力、劳动人民，均不分男女同样分得土地，富农的土地也要没收分给坏田，一切水利、江河、湖泊、森林、牧场由苏维埃政府管理，便利农民耕种，至若全中国重要区域土地革命胜利与基本农民群众拥护之下，土地及水利宣布为国有，这便是中国共产党的土地问题政纲，这是最革命的最彻底的土地政纲。”（陈翰笙、薛暮桥、冯和法，1985）

土地革命总路线是在早期乡村建设实践中逐渐形成的。1928年7月，中共六大通过了《关于土地问题的决议案》《关于农民问题的决议案》和《政治决议案》，集中论述和规定了关于土地革命的路线、政策和策略。土地革命的总路线，即依靠贫雇农，团结中农，限制富农，建立广大农民群众之反封建势力的革命战线；集中力量打击地主豪绅，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制。(www.xing528.com)

《中共六届二中全会土地问题报告记录》（1929年6月）明确了土地革命的基本任务。“土地革命，即是要变更土地关系，将过去的土地关系推翻另建设新的关系。……土地革命即是要将土地所有关系与使用关系结合起来，要使用土地的人就有土地。”（于建嵘，2007）同年9月，《中央关于接受共产国际对于农民问题之指示的决议》分析了“中国农村经济关系的特点”，提出“党在目前农村斗争中主要任务与策略”，第一条就十分明确地指出，“目前党在农村中主要的任务是领导广大农民群众反军阀地主豪绅的斗争，以彻底完成土地革命，以消灭一切封建的半封建的剥削，以摧毁乡村中之封建基础”（陈翰笙、薛暮桥、冯和法，1985）。

没收及分配土地的具体政策曾经走过“弯路”。秋收起义前夕，毛泽东关于没收和分配土地的主张是，“没收一切土地，包括小地主、自耕农在内，归之公有”，而“土地分配以区为单位”，按照“工作能力”与“消费量”两个标准公平分配。《井冈山土地法》是中国共产党领导下制定的第一部土地法，这部法律开宗明义，第一条就是“没收一切土地归苏维埃政府所有，用下列三种方法分配之：1.分配农民个别耕种；2.分配农民共同耕种；3.由苏维埃政府组织模范农场耕种。以上三种方法，以第一种为主体”。《井冈山土地法》规定了“分配土地的数量标准：（一）以人口为标准，男女老幼平均分配。（二）以劳动力为标准，能劳动者比不能劳动者多分土地一倍。以上两个标准，以第一个为主体。有特殊情形的地方，得适用第二个标准”。《兴国县土地法》规定：“（一）没收一切公共土地及地主阶级的土地归兴国工农兵代表会议政府所有，分给无田地及少田地的农民耕种使用。（二）一切公共土地及地主阶级的土地，经工农兵政府没收并分配后，禁止买卖。（三）土地分配的标准：（1）以人口为标准，男女老幼平均分配。（2）以劳动力为标准，能劳动的比不能劳动的多分土地一倍。以上两种标准，以第一种为主体，有特别情形的适用第二种。……”（中国社科院，1981）《兴国县土地法》与《井冈山土地法》比较，前者贯彻了六大决议案的精神，缩小了没收土地的对象，坚持了同样的土地分配标准。为适应抗日战争的需要，1935年12月，中共中央政治局瓦窑堡会议《关于目前政治形势与党的任务决议》再次调整土地政策：“苏维埃人民共和国改变对富农的土地政策。富农的财产不没收。富农的土地，除封建剥削之部分外，不问自耕的与雇人耕的，均不没收。当农村中实行平分一切土地时，富农有与贫农、中农分得同等土地之权。”富农的权利更加得到了保障。半年后颁布的《中共中央关于土地政策的指示》（以下简称《指示》）（1936年7月22日）规定了应该没收和不应该没收的土地：“（一）一切汉奸卖国贼土地财产等全部没收。（二）对地主阶级的土地粮食房屋财产，一律没收。没收之后，仍分给以耕种份地及必需的生产工具和生活资料；地主耕之份地数量与质量，由当地农民群众多数的意见决定之。（三）对下列各种小业主的土地，不应没收：1.自由职业者、技术人员、教员、医生、学生、小商人和手工业者等小业主的土地；2.凭自己劳动所得积蓄起来的工人所有土地；3.生活情况很坏的小地主；4.原非地主，因失去劳动力而不得不出租土地的；5.将土地出租而自己仍受雇于人的。上列各项小业主如有为汉奸卖国贼，照汉奸卖国贼处置。（四）一切抗日军人及献身于抗日事业者的土地皆不在没收之列。（五）富农的土地及其多余的生产工具（农具、牲口等），均不没收……”（陈翰笙、薛暮桥、冯和法，1985）《指示》还宣布了对大农业主、商人兼地主的土地及其高利贷、土地出租等问题的规定。《指示》关于没收和分配土地的政策带有明显适应抗日战争需要的时代内容。

第五，重视土地法律制度建设及农民土地权益保护。中国共产党早期就十分重视农村土地法律制度建设，土地革命中具有土地法律法规性质的文件和法律就有《井冈山土地法》《兴国县土地法》、闽西第一次工农兵代表大会通过的《土地法案》（1930年3月）、第一次全国苏维埃区域代表大会通过的《土地暂行法》（1930年5月）、中华革命军事委员会颁布的《苏维埃土地法》（1930年8月）、中国工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国土地法》（1931年11月）。这些法律对农民土地权利进行了界定；要求实行土地登记，强调稳定并保护农民土地所有权和使用权的各项权利，等等。

抗日战争和解放战争时期，土地法律制度进一步完善。如1947年9月13日中国共产党全国土地会议通过《中国土地法大纲》（同年10月10日公布施行）。该法第一条就是“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”（陈翰笙、薛暮桥、冯和法，1985），使“实行耕者有其田的制度”恢复了原本内涵，并被法律固定下来；土地革命的路线、方针、政策更趋理性，更加体现了对土地财权和不同权益人土地权利的尊重的发展趋势；关于土地分配及农民土地权益保护制度也更趋成熟，如该法第七条强调“土地分配，以乡或等于乡的行政村为单位”，强调“不分男女老幼，统一平均分配土地，不论是土地分配的土地数量、土地质量，还是土地分配过程，都有体现”；应“由政府发给农民土地所有证”“由乡村农民大会或其委员会指定人员……清理及保管一切土地财产”（陈翰笙、薛暮桥、冯和法，1985）。

第六，中国共产党土地政策的核心思想是实行土地公有制，但在不同时期又具有一定的灵活性和策略性。土地问题是中国革命的根本问题，中国共产党从成立之日起就对土地问题极端重视，其土地政策的脉络也始终是清晰的，核心思想是实行土地公有制乃至国有制，这是由其理想信念和政党政纲所决定的；而在各个阶段的具体政策上，根据不同时期和不同区域的情境及任务又具有一定的灵活性和策略性，这正是“把马列主义普遍真理与中国革命具体实践相结合”的重要体现。1921年7月中共一大通过的《中国共产党纲领》，就明确写上了“消灭资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有”。这是中共最早的“土地公有”理念。但在1937年抗日战争全面爆发后，中日民族矛盾上升为主要矛盾，“中国的土地是属于日本还是属于中国的问题，超过了是属于地主还是属于农民的问题”。中共根据结成全民族统一战线、团结救亡的需要，对土地政策做出了重大调整。1937年5月，中共在致国民党三中全会电文中明确，“停止没收地主的土地”。1939年4月，《陕甘宁边区土地条例》规定，“确定土地私有制，人民经分配所得之土地，即为其私人所有”“取得土地所有权者，有完全使用与支配其土地之权”。1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例草案》再次明确表示：“依保障人民土地私有制的原则，凡合法土地所有人在法令限制范围内，对于其所有土地有自由使用、收益和处分（买卖、典当、抵押、赠予、继承等）之权。”这些规定，赋予了私人完整的土地所有权及其他权利。抗日战争结束后，争夺全国政权成为新的任务，中共土地政策再次出现重大调整，开始有步骤地削弱和取消地主和富农的土地所有权，促使土地所有权向贫农、雇农等群体集中。1946年5月4日，《中共中央关于土地问题的指示》（即“五四指示”）的出台是一个重要转折点，标志着中共土地政策从“保护全部土地私有制”向“有条件、有偿没收地主、富农土地”转变，主张“耕者有其田”（邵挺，2015；董祚继，2017）。

综上：（1）《天朝田亩制度》所表达的愿景，以及提出土地权利人人平等、男女平等，且予以制度化的做法，在当今中国深化农村土地制度改革中，应该持辩证唯物主义和历史唯物主义立场和方法论加以充分地理解、尊重和弘扬；但《天朝田亩制度》因其历史局限性和自身缺陷所导致的失败和教训，我们不应该忘记。（2）孙中山先生“耕者有其田”的思想，包含着“平均地权”和“有田者必自耕”的双重思想内涵，应予完整理解。蒋介石及其国民政府违背了孙中山先生的“耕者有其田”思想，“二五减租”政策解决不了时年尖锐的土地矛盾。这是蒋介石亡党最重要的原因，应该引起我们警醒。（3）中国共产党和新生的苏维埃政府在土地革命斗争中，在有限的区域内对土地革命的政纲、总路线、基本任务、土地所有权和使用权设置与权利实现和保护等方面，都进行了全面探索和实践，在抗日战争和解放战争中进一步发展完善，最终形成了中国共产党比较完整的以“公有制”为核心的土地经济理论、政策思想和法律制度，为新中国的土地制度选择，乃至当代中国农村土地制度建设奠定了坚实的理论和政策基础。“有了土地改革这个胜利，才有了打倒蒋介石的胜利。”毛泽东1950年在《不要四面出击》中的这个著名论断，充分肯定了核心是实行土地公有的土地改革对于中国革命取得成功的巨大作用。