研究理论与实践价值：探究与应用

研究建设用地与耕地资源的协调问题，对于在新型城镇化进程中，缓解建设用地与耕地资源矛盾，解决土地资源的退化问题具有重要的意义。

首先从客观上来讲，城市建设、社会经济发展与保护耕地之间存在一定的矛盾，城市的发展和扩大必定要占用一部分耕地。我国的耕地资源进入一个非常严峻的时期，耕地总规模仅剩20.24亿亩（13492.10万公顷）[3]，人均拥有耕地面积仅为1.4亩，还不到世界人均耕地面积的一半，而且我国的耕地资源总体质量较差，后备资源缺乏，这都造成耕地资源不足。城镇化过程中，农村人口迁入城镇，一方面导致农村土地空置、闲置，耕地资源浪费，另一方面过多过快的人口涌入导致城市空间过度开发，使得城镇建设用地扩张严重，导致建设用地占用更多耕地。据原国土资源部公报显示，2016年，全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等减少耕地面积34.50万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积26.81万公顷，年内净减少耕地面积7.69万公顷。

图1-3　2010—2018年我国耕地面积变化情况

资料来源：国家自然资源部，2019年中国国土资源公报

根据全国土地利用数据预报结果显示，2017年末，全国耕地面积为13486.32万公顷（20.23亿亩），全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等减少耕地面积32.04万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积25.95万公顷，年内净减少耕地面积6.09万公顷（图1-4）。

图1-4　2012—2017年我国耕地面积增减趋势

资料来源：国家自然资源部，2017年中国国土资源公报(www.xing528.com)

其次从现实情况来看，经济发展中，特别是城市化建设中，并没有很好地处理好城市化建设与保护耕地的关系，存在着重视城市建设、轻视耕地保护的倾向。另外，城市发展过程中，也存在一些问题：一是城市土地闲置与撂荒；二是土地利用效率低下；三是乡镇企业布局分散；用地规模过大；四是城市用地增长速度超过人口增长。多年来，我国城市外延扩张确实占用了大量土地，2015年中国城区面积为191775.54平方千米。[4]2017年末全国建设用地总面积为3958.65万公顷[5]，新增建设用地53.44万公顷，这其中很多城市的扩张需要新增建设用地，而这些建设用地占用的大量土地一半以上是耕地。

在对1998—2006年的建设占用耕地数据分析中，1998年，城乡建设用地占用耕地规模为101.2万公顷，占新增城乡建设用地总量的70%（图1-5）。

图1-5　城乡建设用地占用耕地情况的变化（1998—2006年）

在被占用的101.2万公顷耕地中，用于城镇建设用地的比例为78.6%，剩余的21.4%为农村居民点用地。在这当中，独立工矿用地占用耕地面积最多，达52.4万公顷，占所有占用耕地面积的51.8%，远高于城市用地的12.6%和建制镇用地的14.2%。在三类城镇建设用地中，独立工矿用地的扩张最依赖于耕地占用，后者构成了70.6%的新增独立工矿用地面积，这一比例远高于城市用地的40.0%和建制镇用地的41.7%。更加重要的是，农村居民点用地占用了21.6万公顷的耕地，该数值远高于其实际扩张面积（4.8万公顷），是后者的4.4倍。这一特征表明在快速城镇化的背景下，城镇扩张占用了大量的农村居民点用地，而后者的持续扩张又占用了更多的耕地。因此，虽然农村居民点用地总规模扩张有限，但对耕地的占用却非常严重（图1-6）。

图1-6　城乡建设用地占用耕地的结构及其变化（1998—2004年）

因此，我们要适应国家经济社会发展的需要，就必须促进城市的发展和繁荣；同时我们需要切实保护耕地，使这两方面得到协调和统一，在发展过程中尽可能地减少耕地的占用。所以，问题的关键在于如何处理发展城市与保护耕地之间的关系。我国正处于城镇化发展由“起步”向“加速”转换的关键时期，城镇规模急剧增加，城镇建设占用大量土地，导致建设用地与耕地保护之间的矛盾日益突出，这已严重影响到我国社会、经济持续发展的宏伟目标的实现。因此，本书旨在探讨在新型城镇化背景下，建设用地与耕地资源之间的关系，试图找寻出一条既能减少耕地占用，又能及时为城乡各项建设提供必需的建设用地，保持社会经济的可持续发展的新路子，以缓解城市建设与耕地保护之间的矛盾。