李克强总理在2014天津夏季达沃斯论坛开幕式上给中国制度建设开出三张清单，即“权力清单”“责任清单”和“负面清单”。就是政府要拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；给出“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；理出“责任清单”，明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。通过“三张清单”，政府这双看得见的手和市场这双看不见的手在经济社会发展过程中如何施展终于有了更清晰的界定。党的十八大以来，广东落实“三张清单”工作快速推进，取得了积极成效，为构建现代化经济体制打下了坚实的基础。下面我们通过一些典型案例，介绍一下“三张清单”在广东的进展情况。
（1）广东自贸区对负面清单制度的实践。
广东自贸试验区成立于2015年4月21日，总面积116.2平方公里，包括广东广州南沙新区片区、深圳前海蛇口片区、珠海横琴新区片区，共3个片区。广东自贸试验区面向港澳，侧重服务自由化。更加突出同香港、澳门的合作，特别是加强对香港、澳门服务业与金融业的开放和衔接。广东自贸试验区战略定位于依托港澳、服务内地、面向世界，方向为建设成为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地。营造国际化、市场化、法治化营商环境，构建开放型经济新体制，实现粤港澳深度合作，形成国际经济合作竞争新优势，力争建成符合国际高标准的法制环境规范、投资贸易便利、辐射带动功能突出、监管安全高效的自由贸易园区。
广东自贸试验区以法治环境建设为主要抓手，在扩大开放的制度基础上大胆尝试，以形成与国际标准相对接的投资贸易规则体系。按照公平、公正、公开的原则，试点对内的司法体制改革和对外贸易规则制度改革，一方面实现各类市场主体的公平竞争，另一方面完善自贸试验区出口贸易规则制度。完善公众参与法规起草机制、委托第三方起草法规机制，发展国际仲裁等法律环境建设。
负面清单制度是自贸试验区的重要内容，负面清单可以最大限度上减少和取消对外商投资的限制，建立与国际接轨的投资规则体系。在当前国际经济大形势下，各国都在争相采取投资自由化的政策和措施，以进一步吸引投资，发展国内经济。广东自贸试验区设立的初衷就是要试行投资自由化的政策，因此，从成立之日，广东自贸试验区就采取了高标准的投资自由化规则，例如公平竞争政策、准入前国民待遇和负面清单管理方式。其中，负面清单管理方式尤为重要，只要是未记录于负面清单上的投资事项，都被允许为合法的投资事项，这一管理模式的重点在于将非歧视、自由化和市场化确立为自贸试验区投资的主要原则。同时，从国家战略的大层面出发，广东自贸试验区应与其他自由贸易试验区使用同一张负面清单，并兼顾中国对外签订的投资协议以及一系列的投资谈判，从而体现出新时代中国国情与特色。
（2）深圳市龙岗区权责清单建设的实践。
权责清单作为一个新生事物，到底应该怎么编制，在全国都没有标准可供参考。深圳市龙岗区通过与国家行政学院合作，结合自身情况，围绕“权责一致”这一核心，按照“突出顶层设计，强化统筹协调”的思路，在编制工作开始之前就出台了编制权责清单的“1+2”工作方案（即《龙岗区推行权责清单制度总体方案》《龙岗区深化行政审批制度改革编制行政权责清单工作方案》《龙岗区推行权责清单制度监督检查工作方案》），作为统领整个权责清单工作的核心文件。
面对各部门的质疑和抵触，区政务办作为牵头单位做了大量解释和疏导工作。第一，明确责任并不是要给部门、给工作人员加任务、加负担，而是把政府原来就应该承担的责任进行明确和细化。明细责任一方面固然给部门和个人在行使职权时上了一个“紧箍咒”，但另一方面由于部门、个人是否尽职履责有了明确依据，这对干部反倒也是一种保护。第二，在编制工作启动后，政务办将先行调研摸底，按10种权责类别选出典型事项做成标准模板供各部门参考，做好本部门的权责梳理工作。第三，编制清单的过程就是减负的过程，对于政府不该管、管不好的事项要么取消，要么转移给社会组织，长远来看实际上是缩减了政府的服务范围，减轻了部门的工作负担。第四，编制权责清单将厘清部门间职权边界，一方面对权责不对等的事项进行适当调整，另一方面减少推诿扯皮，有利于部门和个人的工作开展。主要包括如下两个举措：
第一，多部门分工合作，强化审核机制。权责清单是个新生事物，其创新性、专业性要求比较高，必须建立准确高效的审核机制才能确保权责梳理效果。为此，在审核主体方面，龙岗区组织区政务办、编办、法制办和廉洁办根据职能分工合作，强化审核机制。其中，区政务办作为牵头单位全面统筹权责清单编制工作，负责有关行政审批制度改革的相关工作，以及行政许可、行政确认、行政给付、其他服务事项的审核；区编办负责审核各部门权责事项与“三定方案”的匹配性；区法制办负责牵头行政处罚裁量的定额化，以及行政执法事项的审核；区廉洁办负责权责事项廉政风险等级的划定，以及权责清单工作推进的督查保障。同时，从区属部门和街道抽调业务骨干，按照各自职业特长由区政务办统筹组成多个审核小组，确保了审核工作的顺利开展。在审核方法方面，评判编制工作是否到位，权责梳理是否全面等方面，龙岗区采取了纵向比较和横向比较相结合的方法。纵向比较要求各区属部门要利用市政务公开信息与上级部门的权责事项进行对比，要求区属部门将委托街道办理的权责事项与街道报送的受托权责事项进行对比；横向对比则要求区属单位和街道与兄弟区相应部门的权责事项继续对比。通过相互比较，各部门一方面能够查漏补缺，确保权责梳理的全面性，另一方面能够统一权责的名称、流程、办理依据等内容，提高权责梳理的严谨性。(www.xing528.com)
第二，建立社会参与机制，广泛听取群众声音。权责清单编制工作并不是政府部门的自娱自乐，而是转变职能，建设服务型政府的重要途径，尽量听取群众意见至关重要。为此，龙岗区采取多种方式鼓励社会各界积极反馈意见建议。首先是通过电视、报章、政务网站、微信微博等途径向社会宣传清单编制工作，公布清单内容；其次由区长和分管区领导牵头，主动邀请企业和行业协会代表征求其意见，诚恳地介绍清单编制的进展和意义，鼓励参会代表积极建言献策或提出质疑，并由相关部门负责人对代表的问题进行了现场应答，会后跟进解决。最后是区人大、区政协分别组织“两代表一委员”、专家学者和群众对权责清单进行了讨论和评议。通过以上措施，先后共收到社会各界意见建议8250余条，对各单位编制工作起到有力监督推动作用。
权责清单并不是编制出台后就大功告成了，更重要的是围绕权责清单建立动态的权力运行规范，推进编制成功的制度化、长效化。为此，完成权责清单编制后，龙岗区紧接着制定出台了《龙岗区行政管理权责清单管理规定（试行）》《龙岗区规范优化政务服务管理若干规定（试行）》《龙岗区行政处罚裁量权实施标准管理规定（试行）》《龙岗区区级行政管理权责下放管理办法（试行）》等系列制度，将“依法行政、依清单行政”的理念融入权力运行的每个环节，促进政府依法行政的自觉性和规范性。龙岗区将权责清单作为各部门对外实施管理提高服务的基准，各部门必须严格按照权责清单的表述开展对外管理服务，未纳入权责清单公示的事项不得对外实施和办理，事项信息的调整必须通过区政务办、法制办等部门的审核，凡是扩大部门权力、减少公民法人权利的修改，先通过社会公示和区领导批准，每个事项都在管理系统上实施动态管理和统一编码，真正落实“清单之外无权力”。同时，将在编制过程中精简优化审批服务和行政处罚定额化等取得较好反响的做法通过制定相关制度予以固化和推广。
【注释】
[1]《在新常态下处理好政府和市场关系》，《人民日报》2016年8月24日。
[2]《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第33-34页。
[3]《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第33页。
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