1.党对清真食品管理的政策。在中国共产党历史上,早在1949年5月17日,西北局城工委针对西北少数民族工作的客观需要,编写了《回回工作简要手册》,是对回族等少数民族工作具有规范性质的工作标准,其中对饮食方面做了大量具体规定,成为党对清真食品管理工作的重要遵循。2016年6月3日,中央统一战线工作领导小组召开会议专题研究清真食品管理有关问题,明确了清真食品的定义、范围,对清真食品标识管理、出口认证等工作提出明确要求,是当前和今后一段时期清真食品管理工作的纲领。
2.国家层面政策法规情况。清真食品管理法治建设是中国特色民族法治建设的重要组成部分,相关法律法规是政府依法管理清真食品的权力依据。目前,国家层面还没有一部专门针对清真食品管理的法律、行政法规或部门规章。国家层面政策文件最早出现于1955年9月26日《商业部关于牛羊肉经营中有关回民风俗习惯的几点注意事项的指示》,明确提出了关于清真牛羊肉的屠宰、包装、储存、运输等方面的基本规范。此后相关部门相继制定了一些政策文件,如表1所示。1993年9月15日,国家民委发布《城市民族工作条例》,其中第十三条、第十八条明确规定清真食品有关问题,拉开了清真食品管理法治建设序幕,成为各省区清真食品管理地方立法的重要法律依据。2014年2月26日,由国务院食品安全办、国家民委等部门印发的《关于规范清真食品生产经营活动的通知》(食安办〔2014〕6号))是国务院有关部门专门针对清真食品管理工作的第一个政策性文件。
3.省级层面政策法规情况。2002年12月7日甘肃省第九届人大常委会第三十一次会议通过《甘肃省清真食品管理条例》(以下简称《条例》)。《条例》的施行对甘肃省依法加强清真食品管理,规范清真食品生产经营活动,保障少数民族合法权益,维护民族团结和社会稳定,推动民族经济快速发展发挥了重要作用,是相关市(州)制定清真食品管理地方性法规和规范性文件的重要依据。近年来,全省清真食品管理工作形势发生变化,甘肃省为规范清真食品管理工作先后制定了两个政策性文件,分别为2016年9月1日由甘肃省民委、商务厅、工商局、质监局、食药局、甘肃出入境检验检疫局联合印发的《关于进一步加强清真食品管理工作的通知》(甘族发〔2016〕117号)和2017年8月31日由省委统战部、省民委联合印发的《关于进一步加强全省清真食品管理工作的通知》(甘族发〔2017〕92号)。两个文件先后针对市场上存在的清真概念泛化和清真食品不清真等问题,重申了要坚持从少数民族风俗习惯的角度来定义清真食品,明确了要将清真食品的范围严格限定在含有动物肉类及其衍生物的食品范围内,不含肉类、动物油脂、乳类成分的食品,不得冠以“清真”字样,更不能把“清真”概念泛化到食品以外的领域,厘清了清真概念泛化治理主要针对近些年来出现的清真食品范围以外的食品标识“清真”、滥批滥发滥用清真标识以及食品领域以外的生活领域中以“清真”或“穆斯林专用、专属”等为名造成社会区隔等问题。对有一定历史传承的少数民族传统习惯和民族习俗性食品如大饼、酿皮、醋等标识清真,一些含有明胶的粉条、挂面等食品,一些含有动物油脂的食品如糕点等,均不是治理范围,但其范围也不能任意扩大。
表1 国家层面制定的清真食品管理政策文件
4.市(州)层面政策法规情况。甘肃省目前兰州市和临夏回族自治州制定了清真食品管理地方性法规,分别为《兰州市清真食品管理条例》(1998年9月28日施行)和《临夏回族自治州清真食品管理办法》(1999年9月26日施行),兰州市还配套制定了《兰州市清真食品管理条例实施细则》(2000年12月27日发布)。2003年以来,回族、东乡族等少数民族人口较多的市(州)制定了清真食品管理规范性文件,如平凉市《关于进一步加强全市清真市场管理的意见》、甘南州《贯彻落实〈甘肃省清真食品管理条例〉的实施意见》等。2016年省上六部门《关于进一步加强清真食品管理工作的通知》下发以来,为防范和治理清真概念泛化和清真食品不清真等问题,全省各市(州)民族、食药、工商等部门均联合下发进一步加强清真食品管理工作的政策性文件,为依法加强清真食品管理工作提供了政策保障。
1.清真食品管理体制。清真食品管理工作是民族工作的重要内容。依照《条例》规定,县级以上民族工作部门是清真食品管理的职能部门。目前,覆盖省、市(州)、县(市、区)的三级清真食品管理网络已基本形成。截至2017年8月,清真食品管理机构方面:2012年10月,甘肃省成立了省级清真食品管理的专门机构甘肃省清真食品管理办公室,在省民委政策法规处加挂牌子。全省14个市(州)中清真食品管理任务较重的兰州、临夏、平凉、庆阳、甘南、酒泉、嘉峪关7个市(州)成立清真食品管理科(室),均设在民族工作部门。全省86个县(市、区)中清真食品管理任务较重和旅游业比较发达的如兰州市城关区、西固区、安宁区、红古区,陇南市礼县、文县、康县,临夏州广河县、临夏县9个县(市、区)在民族工作部门成立了清真食品管理股(室)。清真食品管理人员方面:全省清真食品管理人员共205人。其中,省级4人、市(州)42人、县(市、区)159人。专职37人,其中省级2人、市(州)14人、县(市、区)21人,兼职168人。汉族110人、有清真饮食习俗的少数民族75人、藏族等其他少数民族20人。(www.xing528.com)
2.部门联动协作机制。甘肃省从清真食品首先必须符合国家食品安全和卫生标准出发,严格依照《食品安全法》和《条例》管理,并把清真食品纳入食品安全监管体系,省上每年将清真食品安全作为相关市州年度工作任务一项内容,年终考核时对清真食品安全进行评分,极大地促进了清真食品安全管理责任和任务的落实、见效。近年来,甘肃省相关部门认真贯彻落实国务院食品安全办、国家民委等部门《关于规范清真食品生产经营活动的通知》,在省食安委领导和省食安办统筹协调下,民族工作部门具体牵头,商务、食药、工商、质检等相关部门密切配合,围绕重大节日、重要节会、重点活动、敏感节点开展清真食品安全专项联合执法活动,成效显著,相关部门联动协作的清真食品管理机制正逐步建立。
1.生产经营主体监管。依照《条例》清真食品监督管理针对的主体是在甘肃境内生产经营清真食品的企业、个体工商户和单位,采取核发清真食品标志牌的方式实行行政许可。符合《条例》第五条规定的主体,经过县级以上民族部门批准,核发清真食品标志牌才能开展清真食品生产经营活动。兰州市和临夏州在全省标准基础上,依照本地清真食品地方法规还要核发《清真食品生产经营许可证》和统一的清真食品专用标识。甘肃对清真食品标志牌实行省民委统一监制、全省统一制作,但对清真食品专用标识未做统一要求。
2.预包装清真食品监制。依照《条例》预包装清真食品要由省或市(州)民族部门监制,并在清真食品外包装上印制监制单位名称,也就是清真食品包装上常见的中文“清真”、英文“HALAL”、阿文“”标识。因《条例》第六条规定“清真包装食品,应当由市(州、地)民族事务行政主管部门及其委托的伊协等组织监制”,甘肃省预包装清真食品上曾出现过中国伊协、外省区伊协、甘肃伊协、市(州)和县(区)伊协、行业协会和企业组织等监制的现象。2017年8月,甘肃省委统战部、省民委《关于进一步加强全省清真食品管理工作的通知》明确了“预包装清真食品由县级民族工作部门监制,任何社会团体、组织和企业不得开展清真食品监制工作”。
3.清真食品出口认证。清真食品国际认证是上个世纪80年代后逐渐被世界主要清真食品贸易国家采用的保障清真食品“清真”属性的通用做法。近些年,伴随我国市场经济和国际贸易快速发展,一些国外清真食品认证机构如印尼乌拉玛委员会(MUI)和国内清真食品国际认证代理组织走进甘肃市场,对甘肃行政许可为主的清真食品监制造成了冲击,甚至在企业和群众中制造了一定程度的思想和认识混乱,出现了一些企业以国际行业标准认证代替清真食品行政许可和监制的问题。为规范清真食品认证工作,2013年4月8日,经省编办批准,在临夏州设立甘肃临夏清真食品认证中心,属临夏州政府管理,是财政全额拨款的正县级事业单位。该中心按照《甘肃省清真食品认证通则》开展出口清真食品认证,已同伊朗伊斯兰研究与信息中心、阿联酋海湾清真食品认证中心、马来西亚伊斯兰发展署等国际认证机构签署互认协议。2016年9月,为治理清真概念泛化和规范清真食品出口认证工作,甘肃开展清真食品认证专项治理,明确清真食品认证只针对有出口意向的清真食品,由省民委委托甘肃临夏清真食品认证中心认证开展甘肃省区域内的清真食品出口认证,省内其他机构未经批准不得开展。目前,甘肃省清真食品出口认证工作有序开展,已认证33家企业150种产品。
4.行业自律和社会监督。为加强清真食品管理,一些清真食品任务较重和管理力量不足的市(州)通过引导清真食品企业加强行业内监管和自律、聘请清真食品社会监督员等方式,充分发挥清真食品行业协会和社会监督作用,成为政府管理清真食品的有效补充。清真食品行业协会和清真食品社会监督员在引导监督清真食品企业合法经营,配合政府开展清真食品监管等方面作用发挥有力。目前,甘肃成立的清真食品行业协会有四家,分别为兰州市清真食品行业协会(2004年成立)、天水市清真食品协会(2011年成立)、甘肃省清真食品行业协会(2013年成立)、甘南州清真食品行业协会(2016年成立)。
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