一直到1930年代中期，中国政府都没能在规范货币制度方面起统率作用。相反，各路政府势力，从南京国民党的政客到地方军阀，都把发行纸币视为增加收入的便利途径，这些活动加重了国内金融市场的问题。
发行纸币的权利并不为一家银行独有。到1907年，共有两家政府银行、一家商业银行以及一家省级政府银行有权利发行纸币。而到了1927年，除两家政府银行外，至少有28家商业银行和11家省级银行可以印制钞票。
纸币发行潜在地不受限制，加上发行机构的多元化，很容易导致通货膨胀，但是公众对纸币赎回白银的要求制约了纸币的扩张。政府当局不能随意发行纸币，因为除非有足够的白银作为支撑，否则将无人会接受。但是，这种保障已经有好几次受到威胁了。例如，1916年，中华民国大总统袁世凯，命令中国银行和交通银行停止纸币赎兑。无奈之下，省政府只好对打折买卖钞票的行为施以惩罚的威胁，力图保持钞票的交换价值，银行方面特别是交通银行也设法顶住政府的压力。[234](www.xing528.com)
1928年，国民政府成立了中央银行，并作为“中华民国之国家银行”，从此政府介入了金融市场。中央银行注册资本2000万元，全部由政府出资，准备金则用于公众股份分配。银行有权发行纸币，是国民政府和所有国有企业的财务代理，也是财政部浮动国内外债务及相关服务的业务代理。但民国中央银行并不具备像其他国家央行那样的特殊地位。其他银行也具有发行钞票的权利，但国内银行也没被要求向中央银行存储法定准备金。因此，政府无法通过控制贴现率或再贴现票据等引导金融市场。
直到1931年末，银本位一直起着防止政府干预的作用，但由于根据黄金计算的白银价格下降，也导致中国出现了轻微通胀。然而，一旦趋势扭转，通货紧缩来临，在多年通胀下所形成的货币和金融体系停止了运转。白银大量外流，银行竞相限制信贷，以保障现金储备。这时，金融机构的自主权受到质疑。无论是金融和商业领域的人，还是普通公众，都认为中国的通货和信贷应该被控制起来，但是，正如1934年开始的大规模的资本外逃所显示的，人们仍然对政府当局滥发纸币抱以恐惧。为了应对这一背景——在中央银行缺位的情况下金融危机发生，导致了金融市场应对危机的办法与政府的干预适相矛盾——政府对币制进行改革，下面我们就对这种情形来做一分析。
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