市场、政府和货币：历史变革下的治理挑战

为了抵御国际银价波动对经济的影响，1935年11月4日，国民政府实施了币制改革，宣布只有三家政府银行发行的纸币为法定货币。同时，新的法币不再由白银支撑，取而代之的是，它可以按照固定汇率兑换成英镑或美元。这样，几个世纪以来作为中国通货的白银退出了历史舞台，多元货币体系也自此结束。除三家政府银行发行的纸币外，其他货币不得进入流通。随着法币不再与白银捆绑在一起，并避免随外币贬值，中国的贸易便开始复苏，物价下跌导致的通货紧缩趋势也开始扭转。1935年11月实施的币制改革对于中国经济的恢复至关重要。

从银本位转向管理通货制（managed currency system）显然会产生重大的政治影响。中国历史上第一次出现政府掌控货币供应的情况，国民政府在货币和金融体系中的地位被大大提升。尽管如此，要就此断定政府在经济恢复过程中取得对经济的控制，我们还需要就市场货币体系中市场与政府的关系做更深入的考查。

关于国民政府在市场中扮演的角色及其整体经济政策的效力问题，已经有过不少讨论，但是也存在许多争议。柯博文（Parks Coble）在他关于上海资本家与南京国民政府的著作中写到：“从1935年到1937年，南京政府对工商业的介入迅速加强。”柯博文认为政府利用经济衰退期上海资本家面临困境的机会夺取经济控制权。^[8]确实，在“南京十年”（1927—1937）中，国民政府在经济中的重要性自1931年开始显著增加。但近来一些研究中，学者认为中国政府的干预是为了回应陷入困境的企业的求助。^[9]如哈罗德·詹姆斯指出，在某些遭受大萧条负面影响的国家里，人民一般会期望政府在全球经济趋向下保护本国产业。^[10]而国民政府在其有限地控制经济这点上显示出与别国政府的不同，许多国家政府在恢复经济过程中控制贸易、外汇交易或者工业产量，国民政府则没有这样做。

论及国民政府的软弱，中国史学者喜欢将原因归结为内政因素：国民政府缺少建树主要由于其内部弊病，例如农村地区缺少组织机构、不稳定的计税基数、政府官员中的派系之争等。^[11]不过，地方政治无法解释币制改革这一最重要的经济政策何以成功。政府如何成功地使新币发行合法化？如果政府真的腐败无能，为何大众还能承认政府发行的货币呢？在本书中，我讨论了市场和政府都在其中起到关键作用的新货币体系如何生成与发展，这对我们理解为何国民政府经济管理表现得忽强忽弱十分重要。

历史上，中国政府极少介入货币体系，帝国政府把白银经营权下放给私营炉房，把货币安排交给市场。如茶叶、丝绸一类外贸所需的外国银币和非币化的银条在市场中自由流通。货币本位因地域不同而有差异。^[12]

按照一国有一国之法定货币的世界常规来看，中国的货币体系看似罕见，然而，正如本杰明·科恩（Benjamin Cohen）在《货币地理学》一书中所指出的，19世纪之前，在不同政治辖区内或区域之间，多币种流通的现象普遍存在。^[13]政府很少指望在其统治区域内垄断货币供给。反倒是作为市场需求方的货币使用者选择通货种类以此实现货币的三个主要功能，即作为交易媒介，作为计账单位和保值。(www.xing528.com)

科恩指出，为满足此三种功能而被选用的货币需要信用，即大众对它在发挥支付和计账功能时合法性的信任。这种信任的基础来自政府举措，例如立法允许市场实践的缓慢积累。前现代社会中不同货币各自争取信用的局面到19世纪中期开始转变。政府开始在其辖区内同时掌控货币的制造和管理。控制货币是建国过程的重要一环。而政府又力图打造一个在强有力的中央权威下政治经济一体的国家，于是政府着手巩固和统一本土货币秩序。所有形式的货币，无论硬币还是纸钞，相互之间绑定，且依托统一的金银本位。货币供给的最终权力机构被限定为由政府主导的中央银行。不仅如此，外币的自由流通在国内绝大部分地区被禁止，曾经作为法定货币的外币退出流通。同时，能用于缴税或其他合同义务的货币也被政府限定为本国货币。在西方，19世纪行将结束时，每种货币的势力版图已与政治辖区重合。^[14]

而对中国来说，关键问题是，帝制时代的货币体制被中华民国继承，在辛亥革命后依旧运转。由于严重依赖金本位国家的外债，因此造成银本位货币汇率的下降成为中国沉重的负担，政府几次试图改革货币体制，但直到1935年11月前都未能实行。^[15]在1910年代至1920年代的混乱时期，银本位为抵御政治干涉提供了保障。每当军阀和地方政府想操控货币体系来填平财政赤字时，都因大众拒绝接受不是完全由白银支持的纸币而受阻。通过保留选择货币的权力，奉行市场规则的市场参与者约束了政府权力的武断行使。

然而，当1930年代世界经济衰退冲击到中国经济时，中国发现它缺少一种能够停止白银外流或者阻止通货紧缩趋势的制度。显然，长久以来的货币和金融体制自治不能继续实行下去了，但公众对政府强制发行的银行纸币仍心存疑虑。

这层历史背景以及银本位制的遗产即使在1935年11月新币制施行后仍造成持续的影响。尽管中国公众放弃白银而支持法定通货，但他们还是小心翼翼地关注着法币（中国元）的对外汇率。一旦感觉到通货价值有轻微波动，他们就在外汇市场抛售法币。国民政府的官员们也十分清楚公众对他们所承诺的稳健的货币管理心存怀疑。因此，他们把保持法币的可兑换性和汇率的稳定当作加强公众对新币制信心的根本要素来对待。另一方面，市场又不断地通过货币体系影响政府决策。

问题是，保持法币可兑换性和汇率稳定需要政府对一系列相关的经济政策进行调整。最重要的是，为保持通货价值，政府不能过分的发行纸币或公债。由此产生的对财政政策的约束递次影响到其他国内经济政策。政府虽然成功施行了币制改革，但由于预算扩张受限而在振兴工业和改进农业方面变得有心无力。国民政府在经济政策上表现出的优势与劣势不是纯粹偶然。决策者虽对二者孰轻孰重有具体的想法，但实际效应由于违背了政策的初衷而应重新估量。^[16]决策者们达成的一致是，币制改革的成功是他们的首要目标，即使因此牺牲政府治理的自主性也在所不惜。