日本以农业多功能性为法律基础实现农业保护

农业多功能为什么深入人心又有人抵制是一个复杂的问题，其内涵不仅涉及本国农业农村，甚至经济社会的发展，同时涉及国际农产品贸易。当然，国际农产品贸易情况又会对一国的农业生产造成影响，甚至影响一国的政治。世界各个资源禀赋不同，农业生产的发展模式也不同。欧洲各国、欧盟、OECD和日本等国提出农业多功能性和多功能农业都有其深刻的经济社会发展背景。为了进一步认识了解农业多功能性，我们以日本为例。

日本为什么要提出稻米文化、提出农业多功能性？这个问题要从战后日本的农业发展和农村发展的视角来看。战后日本的农业发展简单地可以分为三个阶段，以三部农业农村法律为标志。第一个阶段是战后一直到1960年，以两次《农地改革法》的民主化政策为标志，主要的目标是解决粮食问题，为工业化提供廉价的食品，降低劳动成本。第二个阶段是以1961年《农业基本法》颁布为标志，主要目标是提高劳动生产率，实现农业现代化，增加农民收入，缩小城乡差距。第三阶段是以1999年《粮食·农业·农村基本法》颁布为标志，为农业多功能提供法律依据，实现农业农村的可持续发展。

战后的日本粮食供给严重不足，如果粮食供不应求导致食品价格暴涨的话，工业企业就不得不为了维持劳动力再生产而提高工资。劳动力成本提高就会削弱工业的竞争力，也就无法实现工业发展带动经济发展，实现美国为战后日本制订的一系列复兴计划。所以，必须降低食品价格，战后一段时期的农业政策和粮食政策就是如何降低食品价格的消费者政策。日本一直持续执行战前1942年（昭和十七年）制定的粮食管理法，战后，粮食管理法规定将大米的收购价格，即所谓生产者米价减半，政府低价强制收购农户的农产品进行分配。压低价格会降低农户的生产积极性，自然就会限制食品的增产。所以，美、英、苏组成的盟军总司令部指令日本政府进行农地改革，废除半封建农地制度，通过赋予农户土地所有权，激发了农户强烈的增产积极性。从1945年12月日本国会通过第一次农地改革法案算起，到1950年8月改革基本完成止，大约花了四年半时间。改革前，日本的佃租地有236.8万多町步（1町步约合1公顷），占全部耕地的45%左右，由101.6万无地或少地的农户租种。日本政府1945年12月28日公布第一次《农地改革法》，但盟军总司令部觉得过于保守，在其敦促下，又于1946年10月21日发布了第二次《农地改革法》。根据该法，政府征购174.19万町步地主、寺院、神社、教会的土地，加上军用地和其他国有地，列入改革的土地共193万多町步。经改革，474万多户佃农和少地农民买到189.9万多町步土地。自耕地增加到467.5万多町步，占全部耕地的89%；佃租地只剩51.4万多町步，占全部耕地的比例不到10%。不在村地主完全被消灭，在村地主基本被消灭，自耕农和半自耕农增加到541.1万多户，占农户总数的87%，佃农和半佃农减少到22.3万多户，占13%。为了巩固改革成果，防止地主阶层死灰复燃，日本制定了自耕农主义的《农地法》。该项法律旨在保护耕作者的生产地位，对农地权利转让进行了最严格的规制。农地改革和《农地法》推进了农村民主化进程，奠定了战后日本农业发展的基础和发展雏形，虽然造成大量细碎小农的产生，但是极大地调动了农民的积极性，维护了农村社会稳定，促进了农业生产发展，基本解决了粮食自给问题。

《农地法》制定后的10年时间里，日本迎来了经济快速成长期。1956年日本政府发表刺激民间投资带动经济高速增长白皮书。1960年池田内阁又提出《国民收入倍增计划》，1956—1973年日本经历了18年高速增长期，年增长率9.7%。非农产业快速发展，农村劳动力大量向非农转移，农业内部、农业收入与非农收入之间差距加大，兼业趋势明显，农民无心务农。为了消除农业与非农业之间的收入差距，提高农民收入水平，1961年，日本制定了《农业基本法》。该项法律出台的目的在于，通过农户间农地所有权的转移，使从事非农职业农户的土地向专业农户集中，实现农业适度规模经营，提高农业生产率。为了促进“自立经营农户”的育成和推进农地所有权转移，1962年日本对《农地法》进行了第一次修改（修改后该项法律又称《改正农地法》）。同时，为了防止农业经营的细碎化，日本还设置了赠予税的纳税期限制度。经过20世纪60年代战后持续时间最长的经济高速增长期，日本快速工业化、城市化，并成长为世界第二大经济体。然而，随着农业人口大量向非农转移与就地非农化，以山区为代表的农村地区，人口过疏化、老龄化等社会问题凸显。与此同时，农产品贸易自由化得以推进，农产品进口量迅速增加，农业机械化基本普及，农民阶层迅速分化。在这个农村经济社会结构剧烈变动的背景下，地价暴涨，出现了农地大量向非农地转用和撂荒耕地并存的局面。为了应对国内外环境的变化，日本政府在“综合农政”框架下推出了农地改革措施。主要内容有：一是1969年制定《农振法》，通过建立“农业振兴区域”，严格控制城市化与土地非农化，保护优良农地；二是1970年又一次对《农地法》进行大幅度的修改，对自耕农体制下的各项规定进行调整，为依靠土地租赁促进土地流转开辟了道路；三是为了防止农业经营的细碎化，设置了继承税的纳税期限制度；四是设立了农用地利用增进事业，并于1980年制定《农用地利用增进法》，根据该法律，在扩充农用地利用增进事业内容的同时，根据协议可创建村落农地利用改善团体。同时为配合农地改革，日本还设立了农民退休金制度，制定了农村地区工业引入政策。进入90年代以后，贸易自由化和农产品竞争国际化不断推进，为提高农产品竞争力，日本进入了依靠培育骨干农民和“农业经营体”推进规模经营的阶段。1993年，日本将《农用地利用增进法》改为《农业经营基础强化促进法》（简称“农促法”）。根据该法，为了培育安定高效的农业经营体，日本实施了认定农业者制度。同时，对《农地法》进行修改，放宽农业生产法人的成员条件，允许农协等相关组织加入。(www.xing528.com)

20世纪70年代日本基本实现现代化，到90年代初，农业的深层次矛盾显现：粮食自给率下降，基本依赖进口，农业后继无人，农村活力不足，农业基础不稳，面积持续减少，以稻作为基础的农村传统文化凋敝。所以20世纪80年代末和90年代初日本学者提出了“稻米文化”，旨在保护水稻的种植和生产。日本提出农业多功能性还有一个背景，就是GATT乌拉圭回合农业谈判。

关贸总协定肯尼迪回合（1964—1967年）曾把农业贸易问题列为该轮多边贸易谈判的议题之一，美国提出大幅度削减农产品进口关税，并要求取消进口数量限制，但遭到欧盟的拒绝，因而该轮谈判未能就抑制农业保护主义取得实质性的成果。同样，在1973—1979年长达五年的东京回合谈判上，也因为美欧两个农产品贸易大国的冲突，在众多的农产品议案中，最后仅就牛肉和奶制品达成了两项协定，农业贸易自由化进展甚微。1986年“乌拉圭回合”谈判开始时，农业贸易问题被确定为本轮谈判的中心议题。乌拉圭回合在关税与贸易总协定主持下开展了八轮多边谈判，从1986年9月谈判的启动到1994年4月最终协议的签署历时8年，参加乌拉圭回合谈判的国家和地区从最初的103个，增加到1993年底的117个和1994年4月谈判结束时的128个，对农产品进口关税、出口补贴和国内支持达成框架协议。无论是发达成员还是发展中成员，均全面约束了农产品关税，并承诺进一步减让，农产品减让从1995年1月1日开始，发达成员的实施期为6年，发展中成员的实施期为10年，但部分发展中成员也承诺6年的实施期。日本是农产品贸易自由化的支持者，但是1995年日本在执行协议时连续三年恰遇到水稻大丰收，直接冲击了国内水稻价格，造成农民利益受损，受到国内利益团体的强烈反对。在国内和国际双重压力下，1999年7月日本颁布了《粮食·农业·农村基本法》，强调农业除具有经济功能外，还同时具有社会功能、生态功能和政治功能等多种功能，为农业保护提供法律依据。同年稻米进口实现配额制，超过配额征收高额关税。

日本“稻米文化”的提出和多功能农业成为贸易保护的基石是具有深刻的经济社会发展背景的。至少有以下三个主要原因：一是工业化对基本生产要素的巨大的虹吸效应，大量的农地和劳动力向城市和工业转移，导致农村的凋敝和消亡，这是一部分日本文化学者和社会学者不愿意看到的，所以他们极力呼吁。二是农产品的贸易自由化，客观上对农业资源比较匮乏的日本农业造成了一定的冲击，使得一些利益集团的利益受损。三是上世纪90年代后期，日本已经实现了现代化，综合国力大幅度提升，在国际上也有了一定的话语权，有能力和资金支持、保护、补贴农业农村发展。所以，日本的农业多功能性被采纳和应用情况是非常复杂的。我们在认识日本农业和日本农村发展模式的时候，需要认真思考和分析。不管怎样，日本在推动世界认识农业的多功能性这一概念上还是具有一定的贡献的，对我国现代农业发展具有一定的影响。