最高人民法院关于土地被征用所得的补偿费和安置补助费

最高人民法院关于土地被征用所得的补偿费和安置补助费应归被征地单位所有的复函（已失效）

（法经〔1995〕13号）

江西省高级人民法院：

你院赣高法经〔1994〕22号请示报告收悉。经研究，答复如下：

原则同意你院第二种意见。根据《中华人民共和国土地管理法》和1986年12月27日江西省第六届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉的办法》的规定，农村和城市郊区的土地，原以生产队为核算单位的，归村民小组农民集体所有，由村民小组农业集体经济组织或村民小组经营、管理；土地被征用所得的补偿费、安置补助费归被征地单位所有，由被征地单位集中管理，列专户储存，县级或乡级人民政府监督指导使用，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得分给个人、移作他用或平调。你省九江市庐山区虞家河乡大桥村第十一组的土地被全部征用后，虞家河乡人民政府将部分土地补偿费和安置补助费由乡、村两级按3∶7比例留用，并将该费用于扶助、开办乡属企业的做法与上述规定相悖。且大桥村第十一组在土地被征用后，仍然保留着村民组委会机构，在信用社有开户和存款。土地补偿费和安置补助费应归村民小组农民集体所有，由虞家河乡人民政府负责监督指导村民小组对上述费用的使用。

关于国家建设征用土地办法修正草案的说明

国务院副秘书长 陶希晋

委员长、各位副委员长、各位委员：

现在我对国家建设征用土地办法修正草案，作以下几点说明：

（一）“政务院关于国家建设征用土地办法”自从1953年12月5日公布施行以来，对于国家建设征用土地和处理被征用土地者的生产、生活问题，都起了积极的保证作用。近几年来，由于社会主义建设和社会主义改造突飞猛进，高级农业生产合作社已普及全国，生产资料所有制发生了根本变化，原办法对于当前在征用土地工作中所发生的许多新的问题已不能完全适应；与此同时，有些中央国家机关和省、市，为了解决这些新的问题，根据原办法的基本精神，先后发布了一些规范性文件，现在看来，其中也存在着有些抵触和不切实际的现象。因此，国务院认为原办法的许多规定有作统一修改的必要。在修改过程中，由国务院法制局对有关这方面的法规作了系统的整理，并就各项问题进行了多方面的调查研究，提出了修正草案。此项修正草案，业经国务院全体会议第五十八次会议讨论通过，现在提请全国人民代表大会常务委员会审议批准。

（二）关于修正草案中的几个主要问题：

一、这次对原办法的修改，首先着眼的是节约用地。八年多来，国家因建设征用的土地约在两千万亩以上。这些土地的征用，大部分是必需的，保证了社会主义建设事业的迅速发展。但是，在有的地区和某些单位，多征少用、早征迟用甚至征而不用等浪费土地的现象，也相当严重。根据河北、成都、武汉、长沙、北京、杭州等省市1956年的检查，几年征用土地中浪费的土地约占40%。太原市22个建设单位征用土地一万多亩，荒芜五千多亩，达到50%。浪费土地的原因，固然同大规模进行社会主义建设经验不足有关，而原办法对于节约用地、防止土地浪费，规定得不够具体细致，特别是缺乏明确的监督检查制定，也有很大关系。自从1956年1月国务院发布关于纠正与防止国家建设征用土地中浪费现象的通知，要求各地对已征土地的使用情况进行经常检查以后，情况有好转。比如，河北省由于对已征土地的使用情况经常进行检查，浪费土地的百分比已由1955年的34.8%下降到1956年的9.3%。为了进一步强调节约用地，建立与健全监督检查制度，修正草案的第三、第十五、第二十一等条规定：一切目前可以不举办的工程，都不应该举办；征用土地必须精打细算，严格控制建筑密度，防止多征早征；已经征用的土地，如果因计划变更而不使用或有多余，必须及时交回；县级以上人民委员会和用地单位的上级机关，必须对使用土地的情况经常进行监督检查，发现征而不用和征多用少的土地，应当及时收回交给当地农业生产合作社耕种。

审批程序的确当与否，是控制用地、防止土地浪费的关键。原办法关于征用土地的批准权，一则中央集中的较多，二则以全国性或者地方性的建设事业用地来区别中央或者地方政府批准的权限，也不很合理，再加以批准建设工程初步设计的机关同批准用地数量的机关又不统一，因此在执行中都遇到了一些实际困难。为了符合中央关于行政管理权限适当下放的精神和更切合实际地控制用地，修正草案规定：征用土地必须由有权批准本项建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地所在地的省级或者县级人民委员会本着尽量用荒地、劣地、空地的精神具体核拨用地。根据最近几年来的经验，这样的规定，亦即是由有权批准建设工程初步设计的机关一并负责批准用地数量，才能更有效地合理地掌握用地，防止土地浪费。在省、县两级人民委员会核拨用地的时候，如果用地虽在三百亩以下，但迁移居民超过三十户，或者迁移居民虽在三十户以下，但用地超过三百亩，都必须由省级人民委员会核拨。这是因为在这种情况下，由省级人民委员会掌握较为稳妥，同时也照顾到县级人民委员会处理这类问题的实际困难。

二、关于征用土地的补偿问题。在原办法制定的时候，征用土地发补偿费的对象是个体农民；农业合作化以后，发补偿费的对象应当是农业生产合作社。土地补偿标准，原办法规定为三年至五年的产量总值；鉴于农业合作化以后农民的生产、生活都有所提高，原来的标准，就显得有些过高，同时原办法规定的产量在计算上也不明确，修正草案本着既照顾群众利益又节省国家开支的原则，将补偿标准改为二年至四年的定产量总值。从几年来的实际经验来看，各地土地定产量和农民生活水平都有所不同，对补偿标准规定这样的幅度是适当的。此外，由于群众政治觉悟提高，有的被征用了少量土地的农业生产合作社认为不影响它们的生产和社员的生活，表示热情支援国家建设，不要补偿费。对于群众的这种精神，国家应予鼓励；但必须注意掌握，既要防止对群众的政治热情估计不足，又要防止不很好考虑群众在被征用土地后生产和生活是否会受到影响。所以修正草案第九条第一款规定：“征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费”。另一种情况，征用农业社使用的非社员的土地（如社员在入社前租来、典来或者受亲友委托代种、代管而由他们带着入了社的土地），各地认为如果该土地所有人不从事农业生产又不以土地收入维持生活，可以不发补偿费。我们觉得可以这样做，但也必须经本人同意为宜。修正草案第九条第二款就是这样规定的。

三、关于对被征用土地者的安置问题。原办法对于就地在农业上安置强调不够，被征用土地的农民过多地要求转业，这同国家多动员人“下乡上山”的方针不相符合。又原办法对于组织移民也规定的不够明确具体，有的地方曾因草率移民造成了劳民伤财的不良影响。修正草案针对着这些情况，首先强调在不影响生产、生活的原则下尽量就地在农业上安置；如果必须组织移民时，迁出和迁入地区的县级以上人民委员会必须共同切实负责。在组织移民时，应特别注意，迁入地区必须有长期定居的生产条件。

四、几年来在拨用国家机关、部队、企业、学校、人民团体等单位正在使用着的国有、公有土地时，原使用单位对于拨用的交换条件，往往要求过高，而申请用地单位则有的对原使用单位的要求，应该解决的也不予解决。为了便于解决这些问题，本着勤俭建国的精神，在修正草案第十八条第二款作了补充规定。

（三）鉴于原办法的几个根本原则，现在看来还是正确的，几年来各地对原办法的执行也比较熟悉，所以对原办法未作重新起草，而只作若干的必要修改，并且仍然沿用了原办法的名称；原条文中凡是可以不改动的，亦都尽量予以保留，不作改动，特别须指出的，原办法第五条关于征用土地必须向群众进行解释的规定，几年来执行的经验证明很好，所以修正草案仍保留这规定。我们认为像处理征用土地这样直接关系到群众生产和生活的大事，必须认真贯彻群众路线，使群众在当前切身利益得到适当照顾的条件下，自觉地服从国家利益和人民的长远利益，才能做好。事实上，我们国家因建设而征用土地，同广大群众的利益是一致的，只要向群众充分地解释清楚，就会取得群众的同意和支持。因此，坚决贯彻群众路线是保证做好土地征用工作的一个重要关键。

关于《国家建设征用土地条例（草案）》的说明

（1982年4月28日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议）

委员长、各位副委员长、各位委员：

我受国务院的委托，就《国家建设征用土地条例（草案）》的有关问题作如下说明。

一九五八年一月六日，经第一届全国人民代表大会常务委员会第九十次会议批准，国务院公布了《国家建设征用土地办法》。这个《办法》对于解决国家建设用地曾经起了积极的作用。但是，二十多年来，随着我国经济的发展和人口的增长，国家建设征用土地出现了一些新的情况。一九五八年公布的《国家建设征用土地办法》早已不能适应变化了的情况，致使近年来国家建设征地工作实际上处于“无法可依”的状态。宪法所规定的国家依法征用土地的原则得不到贯彻，节约用地的国策遭到了破坏，建设用地出现了“自由议价”，甚至出现了变相买卖土地和出租土地的现象，给国家建设和工农关系带来了许多困难和一系列的问题。

我国人口多、耕地少，是一个尖锐的矛盾。现在，全国平均每人拥有的耕地已从一九五八年的二亩六分，减少到一亩五分。一些大中城市郊区平均每人耕地只有半亩左右或更少。但是在近十几年中，节约用地的原则贯彻执行得很不够，浪费耕地的现象比较严重。有些建设单位不爱惜耕地，多征少用，早征晚用，甚至征而不用；有些单位本来可用荒地、劣地，而却占用良田、菜地。社队建设用地也存在严重的浪费现象。有些社队企业圈大院，农民盖房侵占耕地的现象也相当普遍。有些地方甚至出现了变相高价买卖和出租土地，以土地入股的方式搞合营等现象，更加剧了耕地的浪费。由于耕地减少，征地后剩余劳动力的安置工作大大地增加了，而安置途径、所需资金等，过去又没有明确的规定，被征地社队的生产和群众生活得不到妥善解决。

由于“无法可依”，征地管理工作相当混乱。这些年来，有些地区征地费用越来越高，加上有些干部片面迁就和支持农民的要求，把多收征地费当成使农民富起来的捷径，以致有的地方每征一亩地要花上万元，几万元甚至十几万元；附加条件也越来越多，比如要安排农民进厂当工人，要转城市户口，要汽车拖拉机，要给办工厂、办企业并包利润。有些地方的政府趁国家建设征地之机，“吃大项”，揩油；或者搞平调，克扣农民。少数不法分子，则贪污受贿，敲诈勒索，挖社会主义墙脚。许多建设单位因为满足不了社队或有关方面提出的征地条件，建设工期一拖再拖，影响了国家建设。

这些问题，如果不很好地解决，对于巩固工农联盟，建设社会主义都是很不利的。各地区、各部门强烈要求制订新的法规。近几年的人大会议和政协会议都有一批这方面的提案。

一九七七年，国务院责成国家建委在一九五八年《国家建设征用土地办法》的基础上，草拟新的国家建设征用土地的法规，国家建委经过反复调查研究和多次征求各省、自治区、直辖市和各有关部门的意见，起草了《国家建设征用土地条例（草案）》。

这个《条例》与一九五八年的《办法》比较，主要的修改和补充有：

一、强调国家依法征地的原则。根据中华人民共和国宪法的有关规定，明确提出国家建设可以依法征用土地。农村社队和农民在按规定得到合理的补偿、安置后，有义务积极支援国家建设。严禁用地单位直接向农村社队购地、租地、变相租地和土地入股。

二、坚决贯彻节约用地的国策。一切建设工程，都必须尽可能减少占地面积和利用荒地、劣地，不占或少占耕地和其他在农业生产上经济效益高的土地。严格控制大城市近郊和人口密集地区的建设用地。严格执行征地程序和审批权限，制止非法占地。对征而不用的土地，允许当地政府收回，按规定的权限另外安排使用。

三、适当提高土地补偿费标准。征用一般耕地的补偿费，由一九五八年《办法》的二至四年产值，提高到年产值的三至六倍。

四、妥善安置被征地生产队的生产生活，保护农民的正当利益。征用集体土地除付给补偿费外，还应对因征地而需要安置的农业人口支付安置补助费。规定了此项费用的计算依据、标准和使用方向，指明了安置的主要途径。禁止领导机关和其他单位侵占被征地单位应得的利益。

五、加强管理。规定各级人民政府的土地管理机关为征地工作的主管机关，在人民政府领导下，把征地工作全面管起来，不仅要管征地的审批，而且要组织有关部门做好补偿、安置工作，监督土地使用情况和征地协议执行情况。

六、加强法制。增加了对征地中各种违法行为的处罚条款。

另外，凡是应当和可能作出具体规定的问题，《条例》都尽量做出明确的规定；凡是不宜于在全国范围内作出统一规定的问题，则提出处理原则，由各省、自治区、直辖市结合实际情况进一步具体化。

由于我国幅员辽阔，各地区的情况差异很大，因此本《条例》规定的土地补偿费和安置补助费标准均留有较大的幅度。例如：土地补偿费为该耕地年产值的三至六倍；每个需要安置的农业人口的安置补助费为被征土地每亩年产值的二至三倍；每亩土地的安置补助费最高不超过年产值的十倍。但是各省、自治区、直辖市必须结合本地区的实际情况，在上述标准范围内，制定具体的标准，不留或少留幅度。例如，土地补偿费，各省、自治区、直辖市可以定为年产值的三倍或四倍、五倍、六倍，或者三至四倍、四至五倍等；每人的安置补助费可以定为每亩土地年产值的二倍或二点五倍、三倍；每亩土地的安置补助费最高不超过年产值的六倍、八倍等。也可以把全省（自治区、直辖市）划分成几类地区，对不同地区确定不同的补偿费和安置补助费标准。总之，在一个省（自治区、直辖市）范围内，标准要明确具体，以免造成就高不就低、讨价还价的状况。

本《条例》对安置被征地单位的生产和群众生活规定了具体途径，其中由社队自行创造条件，就地就近安置是最基本的方面。各地对征地后出现的农业剩余劳动力，应千方百计，通过发展农业生产和多种经营的方式，予以安置。只有在这样做之后确实还安置不完的，报经省、自治区、直辖市人民政府批准后，才能安排到集体所有制单位就业，并相应扣除安置补助费。至于转为非农业户口或城镇户口，更应从严掌握。绝不能理解为凡是征地就要“招工”、“转户”。如果某些农民提出这类要求，一定要加强教育，加以纠正。(www.xing528.com)

《国家建设征用土地条例（草案）》已于一九八二年四月六日经国务院常务会议讨论通过，现提请人民代表大会常务委员会审议。

关于《中华人民共和国土地法（草案）》的说明

（1986年3月15日在第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议）

我受国务院委托，对《中华人民共和国土地法（草案）》的几个主要问题作如下说明：

一、起草经过：

六十年代，中央领导同志就曾指示农业部起草土地法。粉碎“四人帮”以后，国务院领导同志再次指示要把土地法搞起来。党的十一届三中全会原则通过，四中全会正式公布的《关于加快农业发展若干问题的决定》，又提出“要尽快制定和颁布土地法”。原农业部和国家农委根据这些指示，在广泛调查和反复征求各地、各部门及有关的科研单位、大专院校专家们意见的基础上，于1981年3月，联名上报了《中华人民共和国土地法》（送审稿）。人大法委会和国务院办公厅分别征求了各省、自治区、直辖市人大和政府的意见。近五年来，国务院经济法规研究中心在审议中作了大量工作，组织有关部门磋商、协调，先后作过二十多次较大的修改。最近，经国务院讨论通过，决定提请全国人大常委会议审议。

二、制订土地法的指导思想

人口多、耕地少，是我国的基本国情。我国每人平均占有的土地面积和耕地面积都远远低于世界的平均数。可是，长期以来，由于对人口增长和耕地减少带来的后果认识不足，致使乱占滥用、浪费、破坏土地资源的现象相当普遍；买卖、租赁土地，侵害社会主义土地公有制的情况也有发生，土地管理到了非解决不可的时候了。如果不采取果断措施加强管理，不仅影响我国近期国民经济的发展，而且将会危及子孙后代赖以生存的基本条件。为此，《土地法》把综合运用行政、经济、法律手段，贯彻落实十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地，切实保护耕地，以及维护我国社会主义土地公有制作为立法的指导思想。

三、土地所有权和使用权问题

宪法规定，我国社会主义土地所有制有两种，即全民所有（国家所有）和劳动群众集体所有。国家依法保障社会主义公有土地，维护土地所有者和使用者的合法权益，这对促进安定团结，更好地调动土地所有者和使用者切实保护与合理利用土地的积极性是非常必要的。

据此，《土地法》明确规定国家建立土地登记、发证的制度。县级以上人民政府依法确认土地权属并核发土地证，作为国有土地使用权和集体土地所有权的法律凭据。凡依法确认的土地所有权和使用权，受国家法律保护。任何组织和个人不得侵犯。凡国家因建设需要征用集体土地，改变集体土地所有权的，须依法办理征地申请、报批手续，征用后的土地归国家所有，用地的单位和个人只有使用权。凡因调整插花地、飞地，互换集体土地所有权的，须向土地所在的县级以上人民政府申请，经县级以上人民政府批准，办理土地权属的变更登记手续，更换土地证。

对于土地所有权、使用权的争议，原则上由当地政府组织有关方面协商解决。由于土地纠纷情况十分复杂，因此，明确规定，凡对经县、市人民政府处理不服的土地纠纷，被处理任何一方，可在规定日期内向有管辖权的人民法院起诉，由法院依法判决。如期满不起诉又不履行的，处理机关得向当地人民法院申请强制执行。县际、市际间的重大土地纠纷，涉及方面多，情况更为复杂，需要由上级人民政府处理、批准，共同遵循。

四、非农业建设占用耕地问题

长期以来，我国缺乏严格的土地管理制度。随着农村联产承包制的实行，城乡建设、乡镇企业蓬勃发展，城乡人民生活有了明显改善，但土地使用中的矛盾更加突出。1981年后，国务院先后发布了《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》，发出了关于查处违法占地、制止买卖、租赁土地等几个通知，对制止乱占耕地起了一定的作用。但从全国看，乱占滥用耕地问题并未解决，一些地方又出现了猛增的势头，有些省、市、自治区一年减少相当于一个中等县的耕地面积。据统计，解放以来，我国人口增加，耕地减少，人均耕地减少近一半。黑龙江省建国初人均耕地8.4亩，现为4亩；广东省建国初人均1.5亩，现为0.78亩；浙江省建国初人均1.5亩，现为0.7亩（粮田0.56亩）；有的城市郊区农民已无地可耕。人口逐年增加，耕地逐年减少，这种状况发展下去，后果是不堪设想的。

为此普遍要求国家采取坚决措施，切实加强土地管理。当务之急，除要狠刹一下乱占耕地之风外，一是尽快颁布《土地法》；二是建立、健全各级土地管理机构，实行土地统一管理；三是健全土地法制，严格依法管地，做到有法必依，违法必究，特别是各级政府必须严格执行法律规定的土地审批权限。

关于各级政府审批土地的权限，1982年5月，国务院颁布的《国家建设征用土地条例》中本着从严审批占用耕地的精神作了规定。三年多的执行情况，各地反映良好，不足的，主要是直辖市郊县、省辖市、自治州人民政府，以及中央批准的经济特区及沿海开放城市开发区内征用、划拨土地，都要报请省级人民政府审查、批准，影响了这些地方政府管理土地的积极性，对此，《土地法》作了明确规定。

五、关于土地管理机构问题

根据多年来土地多头管理，扯皮较多，影响管理的情况，普遍赞同成立一个超越部门、有权威的国家土地管理机构。大家认为土地问题牵涉面广，矛盾较多，特别在我国，严格土地管理作为基本国策，更具有特殊意义。为此，中共中央、国务院决定成立国家土地管理局，作为国务院直属机构，依法统一管理全国土地。

县级以上地方各级人民政府都要根据统一管理土地的原则，建立、健全相应的土地管理机构。乡、镇由县级人民政府委派土地管理员。

六、关于实施办法配套问题

《土地法》是我国建国以来制定的一部土地基本法，法律条文要求简明扼要，主要政策界限必须清楚，因此，不可能对所有的土地问题都规定得非常具体，需要通过制订、发布实施条例加以解决，所以在附则中规定，对贯彻执行《土地法》中的一些具体问题，由国务院另行制定实施条例。

各省、自治区、直辖市政府都要根据《土地法》和国务院颁布的有关土地条例，结合当地实际，制定本地区的土地管理实施办法，使整个《土地法》的贯彻实施完善、配套起来。

我的说明完了，请审议。

关于《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》的说明（节选）

（1998年4月26日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议）

我受国务院的委托，现就《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》作如下说明：

三、需要说明的几个问题

（一）关于土地用途管制制度。

（略）

（二）关于耕地特殊保护。

（略）

（三）关于征用土地补偿标准。

在现行土地管理法修改过程中，许多地方反映，现行土地管理法对征地补偿标准规定得过低，难以执行，要求重新作出规定，适当提高补偿标准。

在制定现行土地管理法的征用土地补偿标准时，曾经做过大量调查研究和测算工作，遵循了这样两条原则：一是根据宪法关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”的规定，征地是一种国家行为，也是农民对国家应尽的一种义务，不是农民向国家“卖地”。国家征用的土地再出让时，决定不同地价的级差地租是国家投资形成的，原则上这项收益应当属于国家。二是征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。根据这两条原则，现行土地管理法规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍。也就是说，如果被征地单位将土地补偿费、安置补助费全部存入银行，按当时（1986年）的银行长期存款利率（5%）计算，所得利息即可相当于土地被征用前三年的平均收益。经过认真分析，我们认为，从总体上来看，现行土地管理法规定的补偿原则是正确的。但是，为了有利于严格控制征地，维护农民利益，最低补偿标准需要适当提高。因此，草案规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”“征用耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍。但是，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。”“征用其他土地的补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费和安置补助费的标准规定。”“被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”“征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。”“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。”这样修改，在维持现行土地管理法规定的征地补偿原则的前提下，将征用耕地的补偿费标准由该耕地被征用前三年平均年产值的3—6倍，提高为6—10倍，安置补助费标准由该耕地被征用前三年平均年产值的2—3倍，提高为4—6倍，每亩被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的10倍提高为15倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍提高为30倍。同时，考虑到今后经济的发展和生活水平的提高，征地补偿可能需要适时有所调整，草案规定：“国务院根据社会、经济发展水平，可以调整征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”