完善土地征收补偿调查程序

调查程序是行政机关在当事人和其他程序参加人的参与下，采取一系列调查措施，对相关的案件事实进行调查取证，认定拟作出的行政行为所依据的事实的程序。^[34]从广义上讲，调查程序还包括听取当事人意见的内容，因此听证程序等公民参与程序自然也被包括在调查程序之内，但这样一来，调查程序几乎就涵盖了行政过程的全部内容，难以作为一项相对独立的具体程序制度而存在。狭义的调查程序则仅仅就行政机关查证行政行为所依据的事实而言。当然，狭义的调查程序也并非与听证等公民参与程序毫不相干，某些事实的查证与认定本身就需要通过听证等途径来达到，而向有关人员了解情况，听取他们的意见本身就是调查的重要内容。本书所称的土地征收补偿调查程序是指狭义的行政调查程序，仅就行政机关在听证程序之外查证相关事实而言。通常，行政机关查证的事实包括与一定土地的征收及其补偿有关的一切事实，既包括对当事人有利的事实，也包括对当事人不利的事实。只有在性质和法律上不需查证的事实才不被纳入调查范围，如业经生效法律文书确认了的事实或众所周知的公理性事实等。

调查程序对于行政行为的重要意义是显而易见的，任何行政行为都必须依据一定的事实作出，脱离事实的行政行为必然是违法的行政行为，因此行政机关在作出行政行为之前，必须掌握行政行为所依据的事实。而这一事实的获取，并不能由行政机关根据道听途说确定，更不能经由凭空想象得出。调查程序一方面为事实的获取设定方法与途径、手段与步骤；另一方面也对行政机关获取案件事实的权力进行限定，防止其滥用调查权力而侵犯公民权利。也就是说，调查程序一方面是组织程序，另一方面也是控制程序；一方面是工具，另一方面也是制约；它既有保障行政机关顺利履行其职能的功能，又有防止行政机关滥用权力而侵害公民权利的作用。

在土地征收及其补偿中，调查程序是整个土地征收程序中的重要环节，甚至是基础性环节。土地征收补偿是在土地征收的过程中，对被征收人及其他权利人因土地征收行为而导致损失的一种弥补。这就要求行政机关在征收补偿等决定作出之前，对相关事实进行调查，明确拟征收土地的位置、权属、现状、数量、界限、地上物情况等，进而依据这些事实作出相应的征收补偿决定。考虑到我国农村土地所有权归集体，而使用权则归农民所有，同一块土地上涉及权利人人数众多，关系复杂，权属不明，土地征收补偿过程中的调查程序就更具有了特别重要的意义，只有在详细调查的基础上，土地征收及其补偿程序才可能顺利进行。(www.xing528.com)

土地征收及其补偿的调查程序在政务院1953年所颁布的《国家建设征用土地办法》（已失效）中即有规定，该办法经1958年修改后，调查程序仍有存在。^[35]1982年的《国家建设征用土地条例》（已失效）中仍暗含着进行调查的要求，^[36]但到1986年土地管理法制定之后，有关征收调查程序却不见了踪迹。1998年，土地管理法进行了较大幅度的修改，但土地征收调查程序却仍付诸阙如。土地管理法实施条例中也没有专门针对有关土地征收的调查程序进行规定。1999年，《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号）（已失效），对调查程序作了一定程度的弥补，要求在征地方案完成前先进行征地调查。^[37]2004年，国务院针对土地管理中存在的问题，下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，其中提到了征地调查程序，但也仅仅规定“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”，而未明确规定征地调查是土地征收决定的前置程序。^[38]作为国务院上述决定的配套文件，国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》对征地调查进行了进一步规定，该意见将土地征收方案报批前的程序分为三个部分：（1）告知征地情况；（2）确认征地调查结果；（3）组织征地听证。其中征地调查程序要求由当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。^[39]

从现有规定看，尽管调查程序已通过国务院和土地主管部门文件的形式进行了规定，但这种规定从法律效力上看是不足的，它甚至不是严格意义上的行政法规与行政规章。在法律责任方面，作为内部文件的要求，上述规定并没有明确违反调查程序的后果，既没有规定责任人所要承担的责任，也没有规定违反程序的征地决定与补偿方案的法律效力。在内容上，现有规定的内容也是不完善的，仅以寥寥数语作出要求，对调查范围、调查手段、调查内容等都未作出比较完备的规定。从完善土地征收及其补偿程序、保证征地工作顺利进行和维护农民合法权益的角度，从维护社会稳定的角度，土地征收及其补偿过程中的调查程序仍需按照正当法律程序原则的要求予以进一步完善，明确其调查目的、调查原则、调查主体、调查内容、调查方法、调查成果、调查效力、调查手续等。